O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) firmou entendimento de que o auxílio-saúde concedido a servidores do Poder Legislativo não pode ser automaticamente estendido aos vereadores, ainda que o benefício tenha natureza indenizatória. Isso porque, os agentes políticos detentores de mandato eletivo não se submetem ao regime jurídico dos servidores públicos, em razão da natureza jurídica diferenciada do cargo que exercem.
A orientação consta no Acórdão nº 213/26 do Tribunal Pleno, proferido em resposta à Consulta apresentada pela Câmara Municipal de Arapongas, na pessoa de seu Presidente Marcio Antonio Nickeing. A decisão acompanhou o posicionamento do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), que se manifestou pela impossibilidade da extensão do auxílio por analogia.
Entenda o caso
A consulta formulada pala Câmara de Arapongas busca esclarecer se o auxílio-saúde, instituído por lei municipal em favor dos servidores do Legislativo, poderia também ser concedido aos vereadores e, em caso positivo, se haveria algum conflito com a decisão contida no Acórdão 382/2012 do TCE-PR.
Conforme o Parecer Jurídico juntado pelo ente, o Procurador-Geral da Câmara concluiu pela juridicidade da extensão do benefício também aos agentes políticos detentores de mandato eletivo, ao fundamentar que o auxílio-saúde possui natureza indenizatória e, portanto, não integra o subsídio pago aos agentes políticos. Todavia, destacou a existência de dúvida quanto a essa possibilidade, em razão de Consulta anteriormente formulada pela Câmara Municipal de Foz do Iguaçu, que resultou no Acórdão nº 382/2012 do Pleno do TCE-PR, no qual se entendeu não ser juridicamente admissível a concessão do benefício quando utilizada a mesma lei tanto para os servidores públicos quanto para os agentes políticos.
Ao analisar os documentos apresentados, verificou-se estarem presentes os requisitos de admissibilidade constantes do art. 311, do Regimento Interno do TCE-PR, de modo que o Relator Conselheiro Fábio de Souza Camargo, mediante o Despacho nº 651/25, recebeu a consulta e determinou o seu encaminhamento para análise das unidades técnicas e do MPC-PR.
Instrução do processo
Instada a se manifestar, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) opinou pela possibilidade da concessão do auxílio-saúde aos vereadores, por se tratar de verba indenizatória, não violando a sistemática de pagamento de subsídio prevista constitucionalmente. Porém, reforçou que a implementação dependeria de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), com dotação específica e observância da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000), sob pena de responsabilização do gestor.
Além disso, destacou que não se aplicaria a anterioridade da fixação do subsídio prevista no art. 29, inciso VI, da Constituição Federal de 1988, pois não se trata de subsídio, e sim de verba com caráter indenizatório. Por fim, observou que a lei que concede o benefício aos servidores não pode ser usada para os vereadores, sendo necessária lei própria que conceda o auxílio-saúde para os agentes políticos em questão.
Parecer do MPC-PR
Por sua vez, o Ministério Público de Contas promoveu uma análise aprofundada do tema, conforme fundamentado no Parecer nº 308/25, por meio do qual observou que há diversas decisões de outros Tribunais de Contas (como os do Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais e Santa Catarina) que sustentam que o auxílio-saúde possui natureza indenizatória-assistencial, admitindo-se sua extensão inclusive a agentes políticos, desde que observado o devido processo legislativo em âmbito municipal e respeitados os limites orçamentários e constitucionais.
Quanto a forma de implementação do benefício, o órgão ministerial destacou que a Constituição Federal estabelece que os membros de Poder, incluindo os detentores de mandato eletivo, devem ser remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória. Todavia, o §11 do art. 379 do mesmo diploma legal admite, para aqueles que percebem subsídio, o recebimento de verbas de natureza indenizatória, as quais não se confundem com a remuneração.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5856/MG10, não haver incompatibilidade entre o regime remuneratório por subsídio e o pagamento de parcelas de natureza indenizatória.
No entanto, conforme destacado pelo MPC-PR, o auxílio-saúde enquadra-se no conceito de verba indenizatória, uma vez que se destina ao ressarcimento de gastos realizados pelo agente público em razão do exercício da função, não constituindo contraprestação por trabalho nem acréscimo remuneratório. Trata-se, portanto, de benefício compatível com o regime de subsídio, desde que respeitados os parâmetros constitucionais e legais.
Dessa forma, não há óbice jurídico à instituição de auxílio-saúde aos vereadores, desde que o Poder Legislativo municipal observe rigorosamente os limites constitucionais, orçamentários e fiscais, e que: a) seja expressamente previsto em lei específica, de iniciativa da própria Câmara Municipal; b) mantenha natureza indenizatória, vinculada ao reembolso de despesas efetivamente comprovadas; e c) observe os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e transparência administrativa.
Contudo, apesar disso, o MPC-PR ressaltou que o TCE-PR possui precedente diverso firmado pelo Pleno em resposta à Consulta nº 483961/11, formulada pela Presidente da Câmara Municipal de Foz do Iguaçu, no Acórdão nº 382/2012, o qual possui caráter normativo e vinculante, em que foi decidido que os vereadores não podem ser beneficiários de auxílio-saúde instituído com base no regime jurídico estatutário, justamente por não estarem vinculados a esse regime, mas sim a um regime jurídico próprio, decorrente da natureza política do mandato eletivo.
Nesse caso, a impossibilidade da concessão do auxílio não decorre da natureza do benefício, mas da indevida transposição automática de uma disciplina jurídica concebida para servidores públicos para agentes políticos, o que viola a distinção constitucional entre essas categorias.
Dessa forma, em respeito ao princípio da coerência institucional e da segurança jurídica, o MPC-PR concluiu seu parecer pela impossibilidade de concessão do auxílio-saúde aos vereadores, enquanto não houver reexame e modificação expressa desse entendimento pelo Plenário do TCE-PR; bem como, reafirmou que a eventual expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de (I) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e, (II) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, em conformidade aos preceitos da LRF.
Decisão
Ao julgar a consulta, o Relator Conselheiro Fabio de Souza Camargo acompanhou o opinativo do MPC-PR, ao afirmar que para além de se manter a coerência com o precedente da Corte de Contas, a exigência de lei específica dirigida aos vereadores delimita, com transparência, o fundamento jurídico, os critérios de concessão e os limites do benefício no âmbito do regime específico dos agentes políticos, evitando que uma verba qualificada como indenizatória opere, na prática, como acréscimo indireto ao subsídio.
Sendo assim, por meio do Acórdão nº 213/26, os membros do Pleno acompanharam por unanimidade o voto do Relator, a fim de conhecer à Consulta e, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:
Pergunta 01) O Poder Legislativo tendo editado lei específica para concessão de auxílio saúde a seus servidores, benefício de natureza indenizatória e em coparticipação (servidor paga uma parte a entidade outra), pode estender esse benefício também aos agentes políticos vereadores?
Resposta: Não é possível a concessão de auxílio-saúde aos vereadores do Município mediante aplicação analógica da autorização legal prevista para os servidores do Poder Legislativo, já que os agentes políticos detentores de mandato eletivo não se submetem ao regime jurídico dos servidores públicos, em razão da natureza jurídica diferenciada do cargo que exercem.
Pergunta 02) O auxílio saúde concedido aos servidores do legislativo por lei específica a todos os servidores, não exclusivamente aos pertencentes ao Regime Jurídico Único, em caso de possibilidade de extensão desse benefício aos vereadores, conflita com a decisão contida no Acórdão 382/2012 desse Tribunal Pleno?
Resposta: Contraria o Acórdão n.º 382/2012 – Pleno a hipótese de extensão do auxílio-saúde aos vereadores com fundamento em lei que conceda o benefício a todos os servidores públicos, e não apenas àqueles vinculados ao Regime Jurídico Único, uma vez que o óbice à aplicação dessa disciplina de forma abrangente decorre da natureza jurídica distinta do cargo de agente político detentor de mandato eletivo em relação à de servidor público. Em razão dessa distinção, revela-se necessária, no mínimo – sem prejuízo de outros eventuais requisitos –, a previsão do benefício em lei específica destinada aos vereadores, assim como a observância das exigências de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a Lei Orçamentária Anual, com dotação própria, além do atendimento aos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
