O Tribunal de Contas do Estado do Paraná publicou o Prejulgado nº 25, que fixa o entendimento da corte sobre a possibilidade e os requisitos para a criação de cargos em comissão e funções de confiança, especificando suas atribuições, vedações e garantias. O processo foi aprovado pelo Pleno do TCE-PR na sessão de 10 de agosto.
O Prejulgado 25 estipula que esses cargos são destinados, exclusivamente, aos servidores que exerçam as atribuições de chefia, direção e assessoramento. Portanto, é vedada a criação de cargos comissionados para o exercício de atribuições técnicas-operacionais ou burocráticas, exceto quando houver a exigência de vínculo de confiança pessoal com servidor nomeado.
A criação de cargos de provimento em comissão e de funções de confiança deve ser realizada por meio de lei, em sentido formal, que preveja sua denominação, o quantitativo de vagas e a respectiva remuneração, com observância aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. A definição das atribuições e dos eventuais requisitos de investidura nesses cargos poderá ser efetuada por ato normativo regulamentar.
As legislações municipais, bem como a estadual, têm a obrigação de estabelecer os casos, condições e percentuais mínimos dos cargos em comissão que devem ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira. O quantitativo de vagas para cargos comissionados deve ser correlato à estrutura administrativa do órgão ou entidade, levando em consideração as suas funções, características, atividades-fim e atividades-meio; e esse quantitativo deve ser proporcional em relação ao número total de cargos, segundo critérios razoáveis. O TCE-PR tem a competência para verificar, no caso concreto, se a legislação local atende aos princípios da proporcionalidade e da eficiência.
Com exceção da definição da remuneração do cargo ou função, que obriga a edição de lei, o Poder Legislativo poderá dispor sobre o tema por meio de resolução.
As atribuições de direção e chefia implicam competências decisórias e exercício de poder hierárquico em relação a outros servidores. Os cargos de direção estão relacionados ao nível estratégico da organização; e os de chefia, aos níveis tático e operacional. Aquele que exerce função de assessoramento deve auxiliar servidor nomeado com o qual tenha relação de confiança. Para tanto, sua formação, ou experiência profissional, necessita ser compatível com as atividades a serem desenvolvidas.
Vedações e garantias
O Prejulgado 25 também ressaltou as principais vedações e garantias inerentes aos cargos em comissão. Eles não podem ser acumulados entre si e seus ocupantes não podem receber gratificação por tempo integral e dedicação exclusiva; e os ocupantes desses cargos somente poderão ser cedidos a outros órgãos caso seja mantida a vinculação hierárquica à autoridade nomeante.
É vedado o recolhimento de Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) aos comissionados; e o pagamento de hora-extra a eles e aos ocupantes de funções de confiança.
A servidora pública comissionada gestante tem garantido o direito à estabilidade provisória desde a confirmação da gravidez até cinco meses após o parto. E os ocupantes de cargos em comissão podem exercer as atividades de magistério, desde que seja demonstrada a compatibilidade de horários e não implique prejuízo ao desempenho de suas funções. Mas isso deve ser aprovado e motivado pela autoridade nomeante.
Cargos em comissão, funções de confiança e cargos efetivos
Os cargos do quadro funcional da administração pública dividem-se entre os de carreira e os isolados. Os primeiros admitem elevação funcional na mesma ocupação e são compostos por cargos de provimento efetivo. Os isolados são aqueles em comissão; e podem ser providos tanto por servidores efetivos quanto por pessoas alheias à administração pública.
Já a função de confiança é uma ampliação das atribuições e responsabilidades de um cargo efetivo, mediante gratificação pecuniária. Essas definições são consagradas pela doutrina e também estão consolidadas no Estatuto dos Funcionários Civis do Estado do Paraná (Lei nº 6.174/1970).
Prejulgado
A instauração do processo de prejulgado foi suscitada pelo Ministério Público de Contas (MPC-PR) e pelo Ministério Público Estadual (MPE) do Paraná, para que o TCE-PR se manifestasse em relação à interpretação adequada do disposto no artigo 37, V, da Constituição Federal (CF/88). Esse artigo estabelece, justamente, que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Os órgãos ministeriais afirmaram que, apesar do artigo 71, III, da CF/88 não afirmar expressamente que os tribunais de contas devem controlar a legalidade das nomeações para cargos em comissão, isso não afasta o seu dever-poder de examinar a legitimidade do emprego de cargos comissionados.
O MPC-PR e o MPE-PR destacaram que os gestores públicos, muitas vezes, deparam-se com incertezas e desvios na aplicação prática do comando constitucional. E que há muitas notícias de incremento de pessoal comissionado, na contramão da desejável profissionalização do serviço público, além dos diversos casos em que ocorre a utilização do vínculo precário para o desempenho de funções permanentes e essenciais à continuidade administrativa, ou para abrigar correligionários políticos.
Instrução do processo
A Coordenadoria de Fiscalização de Atos de Pessoal (Cofap) do TCE-PR, responsável pela instrução do processo, afirmou que as funções de confiança e os cargos em comissão têm lugar em situações distintas, conforme a natureza das atividades; e que a definição dos casos, condições e percentuais mínimos destinados aos servidores de carreira aplica-se apenas aos cargos comissionados. Também destacou que o número de cargos e vagas em comissão jamais pode superar a quantidade de efetivos.
A unidade técnica ressaltou que o Tribunal poderá verificar a adequação da legislação local em relação à definição de casos, condições e percentuais mínimos; e estabelecer prazos para a adoção de providências para dar cumprimento à norma constitucional.
O Ministério Público de Contas reiterou a relevância de análise do tema e acrescentou algumas ponderações em relação ao entendimento da Cofap. O órgão ministerial afirmou que não é viável, do ponto de vista teórico-jurídico, a distinção entre cargo de comissão e função de confiança, pois a CF/88 já fixou que ambos se destinam a atividades de direção, chefia e assessoramento, apesar das funções de confiança poderem apenas ser ocupadas por servidores efetivos.
Ao concordar com os termos propostos pela Cofap, o MPC-PR sugeriu algumas alterações na redação da unidade técnica. O órgão ministerial enfatizou que a criação dos cargos que são objeto do prejulgado é cabível mediante atribuições que exijam relação de confiança entre o superior imediato e o ocupante do cargo ou função; é possível a criação desses cargos para o exercício de atribuições técnicas, desde que envolvam atividades complexas e com grau de responsabilidade; e são vedados o estabelecimento de porcentagem irrisória de cargos em comissão que devam ser ocupados por servidores efetivos e a concessão de gratificação por tempo integral e dedicação exclusiva para comissionados.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, adotou o posicionamento do MPC-PR como parte das razões de decidir. Ele acrescentou que o Acórdão nº 3406/17 – Pleno do TCE-PR, referente a processo de consulta, já consolidou o entendimento quanto à impossibilidade de pagamento de horas-extra a comissionados; que a CF/88 não elenca o direito ao FGTS para os ocupantes de cargos públicos, mas protege amplamente o período de gravidez e o de licença-maternidade; e que a Lei Federal nº 8.112/90 veda o exercício de mais de um cargo em comissão, excetuando a possibilidade de substituição -hipótese em que o detentor de cargo em comissão puro assume cargo ou função de direção, chefia ou de natureza especial, devendo optar pela remuneração.
O relator ainda destacou a possibilidade de acumulação de cargo em comissão com atividades ligadas ao magistério; de extensão aos comissionados das vantagens pecuniárias aplicáveis aos servidores efetivos que sejam compatíveis; e de concessão aos servidores em comissão dos benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), acrescidos das licenças do regime estatutário compatíveis com a natureza do cargo.
Os conselheiros aprovaram, por unanimidade, o voto do relator, na sessão plenária de 10 de agosto. O Acórdão 3595/17 – Tribunal Pleno foi publicado em 28 de agosto, na edição nº 1.665 do Diário Eletrônico do TCE-PR, veiculado no portal www.tce.pr.gov.br.
Fonte: Diretoria de Comunicação Social do TCE-PR.
