O Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) respondeu Consulta formulada pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG) sobre a possibilidade de aplicar a dispensa de licitação, prevista no art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/2021, para aquisições destinadas a atividades de extensão universitária.
Na decisão, formalizada por meio do Acórdão nº 3154/25, os membros do Pleno concluíram que essas atividades não se enquadram, em regra, no conceito de “pesquisa e desenvolvimento” (P&D) previsto na Lei de Licitações, de modo que as contratações para aquisições de quaisquer bens destinados a atividades extensionistas devem observar o procedimento licitatório ordinário e os princípios da legalidade, isonomia e transparência, salvo nas hipóteses excepcionais.
Entenda o caso
A Consulta foi apresentada pelo reitor da UEPG, Miguel Sanches Neto, o qual alegou que a dúvida surgiu em razão da amplitude do conceito de “pesquisa e desenvolvimento” nos arts. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/21, e 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22. Dessa forma, questionou se as atividades de extensão universitária — tais como programas, projetos, cursos, oficinas, eventos e prestações de serviços à comunidade — poderiam ser incluídas nesse conceito, de modo a permitir a contratação direta com base nos referidos dispositivos.
O Parecer Jurídico, que acompanhou a petição inicial da consulta, concluiu que as atividades de extensão realizadas nas instituições de ensino superior podem ser enquadradas no conceito de “pesquisa e desenvolvimento”, o que justificaria a aplicação da dispensa de licitação para a aquisição de bens, insumos, serviços ou obras necessárias à execução dessas atividades. Tal entendimento foi fundamentado no princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, que é essencial para o cumprimento da função educativa e social atribuída às universidades.
Ao final, asseverou que qualquer bem, insumo, serviço ou obra pode ser contratado com base na dispensa de licitação, desde que seja imprescindível à realização das atividades extensionistas e esteja devidamente previsto no respectivo projeto.
Instrução do Processo
Presentes os requisitos de admissibilidade, o Relator Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva recebeu a Consulta, mediante o Despacho nº 2.117/24, e posteriormente determinou o encaminhamento dos autos para manifestação das unidades técnicas e Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR).
Na instrução, a Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) pontuou que embora reconheça a inter-relação entre pesquisa e extensão, entende que esses conceitos são distintos, sendo a pesquisa voltada à produção de conhecimento e, a extensão, à aplicação desse conhecimento em contextos sociais. Alegou que a Lei nº 13.005/14 reforça essa distinção ao exigir que 10% da carga horária dos cursos de graduação seja dedicada à extensão.
Sendo assim, a CGE concluiu que não é possível enquadrar as atividades extensionistas no conceito de “pesquisa e desenvolvimento” previstos no art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/21 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22, para fins de dispensa de licitação.
Parecer Ministerial
Por meio do Parecer nº 97/25, a Procuradoria-Geral de Contas (PGC) do MPC-PR apresentou manifestação apontando, em sede preliminar, que a unidade técnica não abordou o ponto central da consulta, que seria a viabilidade jurídica da medida pretendida, e que a falta de análise das consequências práticas enfraquece a instrução, violando o art. 21 da LINDB. Nesse sentido, destacou que tal análise é essencial para a eficácia das decisões na administração pública.
Por sua vez, quanto ao mérito da Consulta, a PGC apresentou conclusão diversa da CGE, ao considerar que a legislação estabelece a obrigatoriedade de licitação, mas prevê exceções, a exemplo do artigo 75, inciso IV, alínea “c”, da Lei nº 14.133/2021, que admite a dispensa de licitação para a aquisição ou o desenvolvimento de produtos destinados à “pesquisa e ao desenvolvimento”, desde que observados os parâmetros legais aplicáveis. No âmbito estadual, tal entendimento é reforçado pelo Decreto nº 10.086/2022, que em seu artigo 377, inciso III, confirma a admissibilidade da contratação direta nas hipóteses em que os produtos ou serviços estejam relacionados a finalidades de pesquisa científica e tecnológica.
Além disso, pontuou que a Constituição Federal de 1988 e outras normas reforçam a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, destacando a extensão como instrumento prático de aplicação do conhecimento. Acrescentou que a Lei nº 9.394/1996 e o Plano Nacional de Educação (Lei n. 13.005/2014) enfatizam a importância da extensão na formação dos alunos e no desenvolvimento social, permitindo, assim, inserir a atividade extensionista de forma legítima no conceito de “desenvolvimento”, particularmente quando estruturada de forma sistemática, com objetivos claros de geração, aplicação e aperfeiçoamento de soluções.
Sob essa ótica, a Procuradoria-Geral do MPC-PR concluiu sua manifestação pelo recebimento da Consulta e pelo oferecimento da seguinte resposta aos questionamentos:
Pergunta 1: É possível enquadrar as atividades extensionistas (programas, projetos, cursos e oficinas, eventos, prestação de serviços) no conceito de “pesquisa” e “desenvolvimento” referidos art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/21 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22?
Resposta: Sim. É possível enquadrar as atividades extensionistas (programas, projetos, cursos e oficinas, eventos, prestação de serviços) no conceito de “pesquisa” e “desenvolvimento” referidos no art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/2021 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/2022, desde que estejam formalmente estruturadas, com finalidade de geração e aplicação de conhecimento técnico-científico.
Pergunta 2: É possível aplicar os preceitos do art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/21 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22, para aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços e obras destinados a atividades extensionistas?
Resposta: Sim. É possível aplicar os preceitos do art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/2021 e do art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/2022, para aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços e obras destinados a atividades extensionistas, desde que tais aquisições estejam diretamente vinculadas à execução desses projetos com finalidade de desenvolvimento no interesse público.
Decisão
Em sede de julgamento, o Relator Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva divergiu do entendimento do MPC-PR ao votar pela interpretação restritiva da norma, conforme fundamentação contida no Acórdão nº 3154/25. Destacou que as contratações públicas, via de regra, devem ser realizadas por meio de licitação, conforme determina o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, a fim de assegurar a supremacia do interesse público, a isonomia entre os concorrentes e a transparência administrativa.
Por sua vez, o Relator ressaltou que a legislação admite exceções, como nos casos de inexigibilidade de licitação, quando há inviabilidade de competição, e de dispensa de licitação, quando o interesse público exige soluções mais ágeis e o procedimento competitivo não se mostra a alternativa mais vantajosa. Ainda, citou a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 75, que também estabelece hipóteses taxativas de dispensa de licitação, estando entre as exceções a aquisição de produtos voltados à pesquisa e desenvolvimento, prevista no inciso IV, alínea “c”, do referido artigo.
Frisou que é fundamental destacar que a interpretação da exceção deve ser restritiva, pois o foco deve estar no vínculo direto entre os bens a serem adquiridos e o desenvolvimento de possíveis soluções inovadoras para a administração pública. Não se admite, por exemplo, a aquisição direta de cadeiras, mesas ou mobiliário genérico sob o pretexto de que serão utilizados em um laboratório. Esses itens, por não estarem diretamente relacionados ao processo de pesquisa, não se enquadram na exceção prevista.
Nesse sentido, o Conselheiro reforçou o entendimento de que a pesquisa envolve a geração de novo conhecimento ou o aprimoramento de conhecimentos existentes, como método científico, mas, na incerteza quanto ao resultado. O desenvolvimento, por sua vez, refere-se à aplicação prática desses conhecimentos, com vistas à criação de novos produtos, processos ou protótipos. Ambos os conceitos pressupõem a experimentação e o risco tecnológico. Já a extensão abrange ações educativas, culturais ou sociais, voltadas à difusão do conhecimento, sem caráter inovador. Por isso, não pode ser enquadrada como “pesquisa e desenvolvimento”.
Diante do exposto, os membros do Tribunal Pleno acompanharam, por unanimidade o voto do Relator, a fim de conhecer a Consulta e, no mérito, responder da seguinte forma, conforme expresso no Acórdão nº 3154/25:
Pergunta 1: É possível enquadrar as atividades extensionistas (programas, projetos, cursos e oficinas, eventos, prestação de serviços) no conceito de “pesquisa” e “desenvolvimento” referidos art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/21 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22?
Resposta: As atividades extensionistas não se enquadram, em regra, no conceito de pesquisa e desenvolvimento previsto na Lei nº 14.133/2021, por carecerem dos elementos técnicos e científicos que caracterizam a inovação e o risco tecnológico. Excepcionalmente, parte de uma atividade de extensão pode conter componentes de pesquisa aplicada, quando vinculada a projeto formal de inovação tecnológica. Nesses casos, admite-se a dispensa apenas para itens diretamente relacionados à fase experimental, desde que o nexo causal entre o bem e o projeto esteja comprovado. Assim, a atividade de extensão somente poderá ser enquadrada como “pesquisa” ou “desenvolvimento”, para fins de dispensa de licitação prevista no art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/2021, quando: (i) estiver integrada a projeto de pesquisa com objetivos científicos; (ii) buscar geração de conhecimento ou inovação tecnológica; e (iii) envolver bens ou serviços essenciais ao processo de investigação, nos termos da legislação aplicável.
Pergunta 2: É possível aplicar os preceitos do art. 75, IV, “c”, da Lei Federal nº 14.133/21 e art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22, para aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços e obras destinados a atividades extensionistas?
Resposta: Não é possível aplicar, de forma ampla e automática, os dispositivos do art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/2021, e do art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/2022 (já revogado pelo Decreto n. 10.370/2025), para a aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços ou obras destinados a atividades extensionistas, devendo, como regra geral, tais contratações observar o procedimento licitatório ordinário e os princípios da legalidade, isonomia e transparência, salvo nas hipóteses excepcionais acima indicadas.
Informação para consulta processual
Processo nº: 774294/24 Acórdão nº: 3154/25 Assunto: Consulta Interessado: Universidade Estadual de Ponta Grossa Relator: Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva
