O Tribunal de Contas do Estado (TCE-PR) respondeu consulta formulada pela Câmara Municipal de Foz do Iguaçu, por meio da qual o ente questionava sobre a aplicação de dispositivos da Instrução Normativa nº 89/2013 relacionados às atribuições do controle interno.
Acompanhando a manifestação do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), os membros da Corte proferiram o Acórdão nº 1830/26, consolidando o entendimento de que o responsável pela Unidade Central de Controle Interno não está obrigado a assinar demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão na ausência de previsão legal específica. O Tribunal também concluiu que a revogação da Lei nº 8.666/1993 não afasta a obrigação de comunicação ao controle interno sobre pagamentos realizados por cheque acima de determinado patamar considerado materialmente relevante.
Entenda a consulta
A consulta foi apresentada pela Câmara Municipal de Foz do Iguaçu, representada por seu Presidente, Vereador Paulo Aparecido de Souza, com o objetivo de esclarecer dúvidas acerca da aplicabilidade dos artigos 4º e 9º, § 2º, da Instrução Normativa nº 89/2013 do TCE-PR.
Os questionamentos concentraram-se em dois temas principais relativos a obrigatoriedade de o responsável pela Unidade de Controle Interno assinar demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão e os possíveis reflexos dessa exigência sobre a segregação de funções, independência e imparcialidade do controlador; e sobre a manutenção da obrigação de comunicação ao controle interno sobre pagamentos realizados por cheque após a revogação da Lei nº 8.666/1993 e, por conseguinte, a previsão da modalidade licitatória denominada “convite”.
O parecer jurídico anexado pela entidade sustentou que não existe obrigação legal para que o controlador interno assine os documentos de escrituração contábil. Segundo a manifestação, essa exigência poderia comprometer a segregação de funções, a independência e a capacidade de atuação do controlador em futuras auditorias financeiras. O parecer também defendeu que a revogação da Lei nº 8.666/1993 teria afastado a necessidade de comunicação ao controle interno sobre pagamentos efetuados por cheque.
Mediante o Despacho nº 776/25, o Relator Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral recebeu a Consulta e determinou seu encaminhamento para análise das unidades técnicas e Ministério Público de Contas.
Instrução do processo
Instada a se manifestar, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) examinou os argumentos apresentados pelo consulente, que apontava uma suposta contradição entre o art. 4º da Instrução Normativa nº 89/2013 do TCE-PR e as normas expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Segundo a Câmara Municipal, enquanto a instrução normativa exige que o responsável pela Unidade de Controle Interno assine as demonstrações contábeis, o Livro Diário e o Livro Razão, os normativos profissionais da área contábil não estabelecem obrigação semelhante.
Ao analisar a questão, a CAIS concluiu que a assinatura do controlador interno nos documentos contábeis não se confunde com responsabilidade técnica pela escrituração, atribuição que permanece exclusiva do profissional de contabilidade habilitado. Para a unidade técnica, a assinatura do controlador possui caráter institucional e representa apenas a formalização de sua participação no fluxo de controle e verificação das informações contábeis, sendo, portando, compatível com as atribuições constitucionais de acompanhamento e fiscalização exercidas pelo controle interno. Assim, a CAIS concluiu que a exigência não violaria a segregação de funções, tampouco comprometeria a independência ou a imparcialidade do controlador.
Em relação aos questionamentos sobre a comunicação ao controle interno de pagamentos realizados por cheque, a CAIS observou que a dúvida surgiu em razão da revogação da Lei nº 8.666/1993 pela nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). Como o art. 9º, § 2º, da Instrução Normativa nº 89/2013 utiliza como referência o limite de 10% do valor previsto para a antiga modalidade licitatória “convite” (art. 23, inc. II, ‘a’ da Lei nº 8.666/933, que equivale a R$ 8 mil reais), o consulente questionou se a obrigação de comunicação permaneceria válida após a revogação desse instituto do ordenamento jurídico.
Para a CAIS a revogação da Lei nº 8.666/1993 não afastou a eficácia do dispositivo, tendo em vista que a referência ao limite previsto na antiga legislação não possui natureza vinculada à modalidade licitatória em si, funcionando apenas como parâmetro de materialidade financeira para identificar operações merecedoras de acompanhamento mais rigoroso. Nesse sentido, entendeu que a comunicação ao controle interno continua obrigatória, uma vez que a finalidade da norma é reforçar os mecanismos de controle sobre pagamentos realizados por cheque e que demandem monitoramento adicional quando envolver valores mais elevados.
Parecer do Ministério Público de Contas
Na sequência os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas do Paraná, que divergiu parcialmente da posição adotada pela CAIS. Conforme o Parecer nº 70/26, o órgão ministerial concordou com a unidade técnica quanto à manutenção da obrigatoriedade de comunicação ao controle interno acerca dos pagamentos realizados por cheque acima do limite estabelecido pela Instrução Normativa nº 89/2013, entendendo que a revogação da Lei nº 8.666/1993 não retirou a finalidade de controle da norma nem eliminou o parâmetro monetário nela incorporado.
Quanto à assinatura dos documentos contábeis, entretanto, o MPC-PR sustentou que inexiste ato normativo primário que imponha ao controlador interno a obrigação de subscrever demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão. Para o órgão ministerial, a exigência prevista no art. 4º da Instrução Normativa nº 89/2013 extrapola o poder regulamentar do TCE-PR, uma vez que cria obrigação não prevista em lei.
O parecer ressaltou, ainda, que a Constituição Federal atribui ao controle interno funções de fiscalização, acompanhamento e avaliação da gestão pública, não de elaboração ou validação de documentos contábeis produzidos por terceiros. Nesse contexto, o MPC-PR defendeu que a atuação do controlador pode ser adequadamente formalizada por meio da ciência dos documentos, manifestações próprias, registros de conformidade ou ressalvas, preservando sua independência funcional e evitando dúvidas quanto à segregação de funções. Por essa razão, opinou pela dispensa da assinatura obrigatória dos documentos contábeis e sugeriu futura revisão da redação do art. 4° da Instrução Normativa nº 89/2013 nos seguintes termos:
Art. 4º. O Livro Diário e o Livro Razão elaborados em forma digital deverão ser assinados digitalmente pelo gestor da entidade, e pelo responsável técnico pela contabilidade, regularmente habilitado, com posterior encaminhamento ao responsável pelo controle interno para ciência.
Decisão
Em sede de julgamento, o Relator Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral acompanhou, em grande parte, o entendimento defendido pelo Ministério Público de Contas.
Inicialmente, destacou que a solução da controvérsia exigia uma distinção conceitual entre o Sistema de Controle Interno e a Unidade Central de Controle Interno. Segundo o voto, o Sistema de Controle Interno corresponde ao conjunto de mecanismos, procedimentos e estruturas de controle existentes em toda a Administração Pública, voltados à fiscalização, avaliação e acompanhamento da gestão pública. Já a Unidade Central de Controle Interno representa o órgão especializado responsável por coordenar, orientar, monitorar e avaliar o funcionamento desse sistema, atuando com autonomia técnica e independência funcional.
Com base nessa diferenciação, o Relator observou que as atribuições constitucionais do controle interno, previstas nos arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal, possuem natureza fiscalizatória, avaliativa e orientativa. Por isso, embora caiba à Unidade Central de Controle Interno acompanhar e examinar a gestão contábil, financeira e patrimonial do órgão, não lhe compete assumir funções executivas ou atribuições técnicas próprias dos setores responsáveis pela elaboração dos atos administrativos. A responsabilidade pela escrituração contábil e pela elaboração das demonstrações financeiras permanece vinculada ao profissional de contabilidade habilitado e ao gestor da entidade.
Dessa forma, o Relator entendeu que inexiste fundamento legal para exigir que o responsável pela Unidade Central de Controle Interno assine demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão. Também pontuou que que a imposição dessa assinatura pode gerar incompatibilidades com o princípio da segregação de funções, comprometer a independência e a imparcialidade do controlador e prejudicar sua atuação em futuras auditorias. Como alternativa, apontou que o acompanhamento deve ocorrer por meio de instrumentos próprios de ciência, termo de disponibilização, manifestação de conformidade, nota técnica, registro de ressalvas ou comunicação de inconsistências ao gestor e, quando cabível, ao Tribunal de Contas.
Quanto aos pagamentos realizados por cheque, o Relator votou no sentido de que a revogação da Lei nº 8.666/1993 não esvaziou o comando previsto no art. 9º, § 2º, da Instrução Normativa nº 89/2013, pois a norma utiliza o antigo limite legal apenas como parâmetro de materialidade financeira, preservando sua finalidade de ampliar o monitoramento de operações consideradas mais sensíveis sob a ótica do controle. Assim, permanece obrigatória a comunicação ao controle interno quando os pagamentos por cheque ultrapassarem o valor de referência originalmente previsto na instrução normativa.
Por fim, quanto à sugestão do MPC-PR de alterar a redação do art. 4º da Instrução Normativa nº 89/2013, o Relator observou que a norma está em vigor há mais de dez anos, motivo pelo qual eventual revisão interpretativa não deve invalidar atos anteriormente praticados em conformidade com a redação então vigente da norma. Dessa forma, recomendou que o TCE-PR avalie a atualização do dispositivo, substituindo a exigência de assinatura do controlador interno em documentos contábeis por mecanismos formais de ciência, acompanhamento e manifestação da Unidade Central de Controle Interno.
Mediante o Acórdão nº 1830/26, os membros do Tribunal Pleno acompanharam, por unanimidade, o voto do Relator, consolidando a resposta à Consulta da Câmara de Foz do Iguaçu nos seguintes termos:
Questionamento acerca do Art. 4°, da Instrução Normativa n.º 89/2013 do TCE-PR:
Pergunta 01) O responsável pela Unidade de Controle Interno deve assinar as demonstrações contábeis, livro diário e livro razão, na ausência de legislação local que assim estabeleça?
Resposta: Não. Inexistindo ato normativo primário que imponha ao responsável pela Unidade Central de Controle Interno o dever de assinar as demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão, a exigência prevista no art. 4º da Instrução Normativa n.º 89/2013 extrapola o poder regulamentar deste Tribunal, conferido pelo art. 2º, inc. I, da Lei Orgânica desta Corte.
Pergunta 02) A assinatura das demonstrações contábeis, livro diário e livro razão pelo responsável pela Unidade de Controle Interno, prevista na Instrução Normativa n.º 89/2013, conflita com o princípio da segregação de funções?
Pergunta 03) Ao assinar as demonstrações contábeis, livro diário e livro razão, o responsável pela Unidade de Controle Interno comprometeria sua independência e imparcialidade?
Pergunta 04) O fato do responsável pela Unidade de Controle Interno assinar as demonstrações contábeis, livro diário e livro razão prejudicaria sua atuação em uma possível auditoria financeira? Ressalta-se, que os questionamentos acima não englobam a assinatura do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), obrigatória conforme art. 54 da Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), mas somente as demonstrações contábeis, livro diário e livro razão.
Resposta: Sim. O dever de assinatura das demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão pelo responsável pela Unidade Central de Controle Interno pode caracterizar incompatibilidade com o princípio da segregação de funções, comprometer a independência e imparcialidade e prejudicar o exercício de suas funções legais, por não se harmonizar com as atribuições constitucionais (arts. 31, 70 e 74 da CF/88) de acompanhamento, fiscalização e avaliação próprias dos sistemas de controle interno.
Questionamento acerca do Art. 9°, § 2°, da Instrução Normativa n.º 89/2013 do TCE-PR:
Pergunta 01) Tendo em vista a revogação da Lei n.° 8.666/1993 e, por conseguinte, a previsão da modalidade licitatória denominada “convite”, a Unidade de Controle Interno deve ser comunicada acerca dos pagamentos realizados por meio de cheque?
Resposta: Sim. A revogação da Lei n.º 8.666/1993 não esvaziou o comando inserto no art. 9º, §2º, da Instrução Normativa n.º 89/2013 deste TCEPR, pois referido dispositivo não depende da modalidade “convite” em si, mas, sim, utiliza seu limite como parâmetro monetário para definir critério de materialidade. Nesse contexto, com a superveniência da Lei n.º 14.133/2021, a norma deve ser interpretada de forma sistemática, preservando-se sua finalidade de controle, consistente na comunicação ao Controle Interno acerca da ocorrência de pagamentos por cheque acima de determinado patamar considerado materialmente relevante.
Pergunta 02) Caso a resposta anterior seja afirmativa, qual o parâmetro a ser utilizado?
Resposta: Deve ser mantido o valor de referência originalmente previsto na Instrução Normativa n.º 89/2013 deste TCE-PR, haja vista que a revogação da Lei n.º 8.666/1993 não eliminou o critério numérico incorporado à norma, que subsiste como parâmetro de materialidade financeira aplicável aos pagamentos excepcionalmente efetuados por meio de cheques.
Informação para consulta processual
Processo nº: 28169/25 Acórdão nº: 1413/26 Assunto: Consulta Interessado: Companhia de Habitação de Londrina (COHAB) Relator: Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva
