Acompanhando integralmente o opinativo do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) adotou um entendimento uniforme, por meio de processo de Prejulgado, a respeito da análise das situações de ascensão funcional no exame de atos de inativação.
Conforme o Ofício nº 82/2024 do Gabinete da Presidência, a discussão foi motivada devido aos desafios enfrentados pelo TCE-PR na análise de atos de pessoal, notadamente no que se refere ao prolongado tempo de análise dos processos por parte da Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE), ressaltando que uma das principais causas da morosidade diz respeito à verificação de ascensões funcionais dos servidores cujas inativações se examina.
Entenda o caso
A instauração do Prejulgado foi aprovada na Sessão Ordinária nº 29, do dia 28 de agosto do Tribunal Pleno, a fim de esclarecer as seguintes questões:
a) A jurisprudência consolidada do TCE/PR, que prioriza o princípio da segurança jurídica no registro de atos de inativação de servidores com ascensão funcional, permite que a Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE) exclua de seu escopo de análise, para fins de verificação na apreciação de aposentadorias e pensões, o item relativo a alterações legislativas que caracterizem ascensão funcional?
b) Caso a resposta ao primeiro questionamento seja negativa, é possível que a CAGE ajuste o critério de análise para que sejam consideradas apenas as modificações legislativas ocorridas nos últimos cinco anos?
Como justificativa, a Presidência do TCE-PR informou que já há jurisprudência interna admitindo o registro de inativação ainda que a ascensão tenha ocorrido de forma irregular com fundamento no princípio da segurança jurídica e da boa-fé, bem como relatou a dificuldade da unidade técnica em apreciar legislações antigas, nem sempre facilmente acessíveis aos técnicos, o que acaba gerando um acúmulo de demandas.
Após aprovação do processo, o Relator Conselheiro Augustinho Zucchi determinou o envio dos autos à Diretoria Jurídica (DIJUR) e ao Ministério Público de Contas para emissão de parecer.
A DIJUR alegou, mediante o Parecer nº 287/24, não possuir competência para manifestar-se acerca do tema em análise, uma vez que o objeto do presente incidente do prejulgado foge do seu âmbito de atribuições descritas nos artigos 159, 159-A e 159-B do Regimento Interno do TCE-PR. Dessa forma, os autos foram encaminhados para manifestação exclusiva do MPC-PR.
Parecer Ministerial
Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas emitiu o Parecer nº 302/24, por meio do qual se posicionou pela obrigatoriedade da análise com fundamento na Súmula Vinculante nº 43 do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabelece que “é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”. Nesse sentido, reforçou que tal entendimento vinculante originou-se da anterior Súmula nº 685 do STF, aprovada em 24 de setembro de 2003, com idêntica redação.
Ademais, observou que o TCE-PR possui decisões que remontam ao ano de 2007, estipulando a data de aprovação da citada Súmula nº 685 como marco temporal para consideração de inconstitucionalidade das ascensões, a exemplo do Acórdão nº 1425/07 do Tribunal Pleno.
Por sua vez, com a consolidação da tese do prazo decadencial quinquenal para a análise de atos sujeitos a registro, nos termos do Prejulgado nº 31, que internalizou no âmbito da Corte o entendimento fixado pelo STF por ocasião da edição do Tema nº 445, o MPC-PR destacou que restaram superados os questionamentos de ascensão funcional em todos os expedientes de que o citado lapso temporal se fazia presente. De igual forma, mitigando o apontamento da ascensão funcional ocorrido em lapso temporal superior a cinco ano, assim tem sido as decisões do Supremo Tribunal Federal.
Nesta perspectiva, a prevalência do princípio da segurança jurídica no registro de atos de inativação de servidores com ascensão funcional, aliada à intangibilidade dos enunciados do Prejulgado nº 31, assentada pela jurisprudência consolidada do TCE-PR, autoriza a interpretação de que o período de verificação das alterações de cargos e legislativas caracterizadora do provimento derivado deve levar em consideração a sujeição dos Tribunais de Contas ao mesmo prazo decadencial quinquenal considerado para julgamento da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadorias, reformas ou pensões.
Sendo assim, concluiu pela possibilidade de a CAGE adequar o critério de análise das ascensões, a fim de que sejam consideradas apenas as modificações legislativas ocorridas nos últimos cinco anos.
Por outro lado, o MPC-PR entende que estabilizar, no plano fático-jurídico situações que se encontram consolidadas no tempo, pelo transcurso do prazo quinquenal, não autoriza que o TCE-PR abdique de suas funções constitucionais de controle desconsiderando violações ao preceito do artigo 37, inciso II, da Constituição Federal, que tenham ocorrido em lapso temporal inferior. Identificada tal situação, deverá ser invocado o entendimento firmado na Súmula nº 685, de 2003, e reafirmado na Súmula Vinculante nº 43, de 2015, para fins de correção da irregularidade aferida.
Sobre isso, com vistas a evitar o indesejável acúmulo de milhares de Requerimentos de Análise Técnicas junto à CAGE, o MPC-PR defende que cabe exigir das administrações municipais e estadual a demonstração de inexistência de alterações legislativas e de cargos que possam caracterizar a situação de ascensão no transcurso do lapso temporal de cinco anos antes da submissão a registro dos atos de inativações ou pensões.
Decisão
Em sede de julgamento houve divergência de votos, pois o Relator acompanhou integralmente o opinativo do MPC-PR, enquanto o Conselheiro Ivan Lelis Bonilha divergiu apenas em relação ao estabelecimento de um corte temporal como critério de análise das modificações legislativas que examinam a ocorrência de eventual ascensão funcional.
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Voto divergente (vencido)
Para Bonilha, a situação não permite a aplicação do prazo decadencial, com fundamento do Artigo 54, da Lei 9784/99, pois conforme já decidiu a Suprema Corte (STF), situações flagrantemente inconstitucionais “não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal” (MANDADO DE SEGURANÇA Nº 28279/DF, REL. MIN. ELLEN GRACIE, DJE P. 29/04/2011).
Nesse sentido, pontuou que o prazo decadencial norteia a atuação do TCE-PR no sentido que concede o prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo nessa Corte, conforme estabeleceu nosso Prejulgado 31, que tratou da aplicabilidade do Tema 445 do STF.
Desse modo, uma vez que o exame de legalidade da aposentadoria realizado pelo Tribunal de Contas não se limita à simples verificação do cumprimento dos requisitos exigidos nas normas que tratam de aposentadoria, mas tem como regra verificar se a admissão no cargo público se encontra devidamente registrada, sob pena de, em caso contrário, negar-se registro à aposentadoria, tendo excepcionado apenas as situações abrangidas pela Súmula 53 do TCE-PR, entende o Conselheiro Bonilha que, do ponto de vista técnico e jurídico, não seria adequado que a Corte abrisse mão da sua competência de analisar o histórico funcional pertinente do servidor para apurar a regularidade do cargo ocupado, no qual o servidor se aposenta, passando a examinar apenas as modificações legislativas ocorridas nos últimos cinco anos.
Ao final, pontuou que, recentemente, pela Resolução 125/2025, o TCE-PR reeditou a Coordenadoria de Atos de Pessoal, unidade técnica que assumiu a competência de análise dos procedimentos relacionados a atos de pessoal, a fim de possibilitar um melhor fluxo, além de análise completa realizada por equipe especializada. Sendo assim, Bonilha considera que a exigência de análise do quesito ascensão funcional se mostrará mais facilitada e viável, não justificando esse corte temporal no critério de análise.
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Voto vencedor (decisão final)
Conforme votação plenária, de acordo com o Acórdão nº 2040/25 do Tribunal Pleno, foi vencedor o voto do Conselheiro Augustinho Zucchi, o qual ponderou que embora o TCE-PR tenha reconhecido que em muitos casos o registro da aposentadoria era medida de justiça, considerando o tempo decorrido e a boa-fé do agente, mesmo que a ascensão funcional tenha ocorrido de forma irregular, o princípio da segurança jurídica não exclui a obrigatoriedade da análise.
Portanto, acompanhando a manifestação do MPC-PR, os membros do Tribunal Pleno votaram para que seja fixado o seguinte Prejulgado:
- A unidade técnica competente deve manter sua rotina de verificação de alterações legislativas e de cargos que caracterizem ascensão funcional na análise de aposentadorias e pensões em respeito a norma constitucional vigente;
- O apontamento de eventual irregularidade, por ascensão funcional, no exame da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, deve levar em consideração apenas as modificações legislativas e alterações de cargos ocorridas nos últimos cinco anos, em observância ao princípio da boa-fé, da segurança jurídica e com fundamento no reconhecimento do prazo decadencial quinquenal, nos termos do Parecer Ministerial nº 302/24.
Por fim, os Membros do TCE-PR também acolheram a sugestão do Ministério Público de Contas para que a instrução ou ato normativo regente do trâmite dos expedientes de atos de inativação e pensões seja aperfeiçoado, como é o caso da declaração da própria autoridade responsável sobre a inexistência de alteração legislativa e de cargos, quando ocorrida nos últimos cinco anos e que possa caracterizar a ascensão funcional.
Informação para consulta processual
Processo nº: 618616/24 Acórdão nº: 2040/25 Assunto: Prejulgado Entidade: Tribunal de Contas do Estado do Paraná Relator: Conselheiro Augustinho Zucchi
