O Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) respondeu aos questionamentos formulados em sede de consulta formulada pelo Município de Pato Branco, por meio da qual o ente buscava esclarecimentos a respeito da execução de emendas parlamentares impositivas destinadas a Organizações da Sociedade Civil (OSCs).
Ao julgar o processo, o Tribunal Pleno admitiu o agrupamento de emendas de autoria de diferentes vereadores para a execução de um mesmo objeto, desde que preservadas a transparência e a rastreabilidade dos recursos, além de reconhecer a possibilidade de adoção de plano de trabalho e conta bancária únicos em determinadas hipóteses. A decisão, formalizada por meio do Acórdão nº 2159/26 – Tribunal Pleno, acolheu integralmente o entendimento defendido pelo Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), com acréscimos pontuais realizados pelo Relator em relação aos quesitos 1 e 3.
Entenda a consulta
A consulta foi protocolada pelo Prefeito de Pato Branco, Geri Natalino Dutra, diante de dúvidas surgidas durante a elaboração de normativa municipal destinada a regulamentar os procedimentos de formalização, execução, acompanhamento e prestação de contas de emendas parlamentares impositivas voltadas ao repasse de recursos para OSCs. Segundo o Município, o aumento expressivo dos valores destinados a essa finalidade, estimados em aproximadamente R$ 11,95 milhões para o exercício de 2026, exigia maior segurança jurídica e alinhamento às normas de controle externo.
Na petição inicial, o Município de Pato Branco formulou seis questionamentos relacionados à possibilidade de agrupamento de emendas parlamentares de diferentes vereadores para a execução de um mesmo objeto; à adoção de plano de trabalho único; à utilização de conta bancária única em substituição às contas individualizadas exigidas pela Instrução Normativa nº 200/2025 do TCE-PR; à limitação de despesas administrativas nos planos de aplicação; à utilização de recursos para publicidade; e ao grau de detalhamento exigido na descrição dos objetos financiados por emendas parlamentares. Posteriormente, foram acrescidos outros três quesitos relacionados ao financiamento simultâneo por emendas impositivas e chamamentos públicos, bem como às chamadas emendas de bancada.
O Parecer Técnico elaborado pelo Departamento de Contabilidade do Município sustentou que as transferências às OSCs devem observar os princípios da transparência, rastreabilidade e controle, apontando dúvidas relevantes sobre a individualização das contas bancárias exigidas pela Instrução Normativa nº 200/2025, a possibilidade de agrupamento de emendas para um único objeto e a adequada prestação de contas perante o Sistema Integrado de Transferências (SIT). O documento também destacou preocupações acerca da destinação de recursos para publicidade e do uso de emendas com descrições excessivamente genéricas, as quais poderiam comprometer a vinculação entre os recursos transferidos e os resultados alcançados.
Instrução do processo
Durante o exame de admissibilidade, o Relator Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral, verificou que o parecer inicialmente apresentado não continha manifestação opinativa sobre os questionamentos formulados, determinando a complementação da documentação. Após a apresentação de novo parecer jurídico, a consulta foi recebida e encaminhada para instrução.
Instada a se manifestar, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) examinou os quesitos à luz da ADPF nº 854, em trâmite no Supremo Tribunal Federal (STF), e da Instrução Normativa nº 200/2025 do próprio TCE-PR.
Em sua manifestação, a CAIS concluiu que é admissível o agrupamento de emendas parlamentares impositivas destinadas à execução de um único objeto, desde que cada parlamentar mantenha sua indicação individualizada. Para a unidade técnica, tal medida atende aos princípios da racionalidade e da eficiência administrativa. Nesse sentido, também entendeu ser possível a utilização de um único plano de trabalho, desde que sejam identificados o número, o valor e o autor de cada emenda.
Quanto à conta bancária, a Coordenadoria defendeu a possibilidade de utilização de conta única e de um único registro no SIT quando as emendas agrupadas financiarem um mesmo objeto. Ainda, concluiu que: os recursos devem ser destinados exclusivamente ao objeto aprovado; as despesas de publicidade somente são admissíveis quando indispensáveis à execução do objeto e possuírem caráter educativo, informativo ou de orientação social; o objeto das emendas deve ser suficientemente detalhado; não é admissível o financiamento simultâneo de objeto idêntico por chamamento público e emenda parlamentar; e os quesitos relativos às emendas de bancada restariam prejudicados até definição definitiva do STF na ADI nº 7807.
Parecer do Ministério Público de Contas
Por intermédio do Parecer nº 202/26, a Procuradoria-Geral do MPC-PR acompanhou integralmente o entendimento da CAIS, fazendo apenas uma ressalva em relação à resposta do quesito 3, referente à utilização de conta bancária única. Nesse sentido, o MPC-PR observou que as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal, especialmente na ADPF nº 854, fortaleceram os deveres de transparência, rastreabilidade e identificação dos parlamentares responsáveis pelas emendas. Destacou, também, que a Lei nº 13.019/2014 exige a definição precisa do objeto da parceria, a elaboração de plano de trabalho e mecanismos adequados de prestação de contas e divulgação das informações.
Segundo o órgão ministerial, as respostas formuladas pela unidade técnica estavam alinhadas às diretrizes fixadas pelo STF, à Lei nº 13.019/2014 e à Instrução Normativa nº 200/2025. Contudo, advertiu que a adoção de conta única para movimentação de recursos agrupados pode gerar responsabilização solidária dos parlamentares responsáveis pelas indicações, caso, diante de irregularidades na execução, não seja possível individualizar condutas e responsabilidades.
Por essa razão, o Ministério Público de Contas propôs que fosse acrescida à resposta do quesito 3 a seguinte ressalva:
“eventual irregularidade na aplicação dos recursos poderá ensejar a responsabilização solidária de todos os parlamentares que realizaram as respectivas indicações, caso não seja possível individualizar as condutas e a responsabilidade de cada um.”
Decisão
Ao julgar o processo, o Relator, Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral, acompanhou integralmente o entendimento apresentado pelo Ministério Público de Contas e pela CAIS, ao pontuar que a matéria deve ser analisada à luz das exigências de transparência e rastreabilidade reforçadas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 854, bem como da Instrução Normativa nº 200/2025 do TCE-PR.
Em seu voto, acrescentou que o próprio STF reconheceu a possibilidade de agrupamento de emendas destinadas a um mesmo objeto, desde que preservados os deveres de transparência e rastreabilidade e que a titularidade da conta seja registrada em nome do executor. Também incorporou expressamente a ressalva proposta pelo MPC-PR quanto ao risco de responsabilização solidária dos parlamentares em caso de utilização de conta única e impossibilidade de individualização das responsabilidades.
Desta forma, por unanimidade, os membros do Tribunal Pleno aprovaram o voto do Relator e responderam a consulta nos termos sugeridos pelo MPC-PR, assim disposto no Acórdão nº 2159/26, nos seguintes termos:
Questionamento 1) É juridicamente admissível o agrupamento de emendas parlamentares impositivas, de autoria de diferentes vereadores, para atendimento de um único objeto executado por uma Organização da Sociedade Civil?
Resposta: “Com o objetivo de não inviabilizar a indicação e a execução das emendas individuais impositivas, considerando os princípios da racionalidade e da eficiência administrativa, é possível o seu agrupamento, com cada parlamentar fazendo sua indicação, desde que se refiram a um mesmo objeto, que sejam observados os deveres da transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos, e que o registro de titularidade da conta seja realizado no nome do executor, em conformidade com a decisão proferida pelo Ministro Flavio Dino na ADPF n.° 854, datada de 24 de agosto de 2025.
Além disso, deverá ser observada, para cada um dos parlamentares, a determinação contida na decisão de 16 de janeiro de 2026 do Ministro Flávio Dino, da mesma ADPF n.° 854, que proíbe a destinação e execução de recursos oriundos de emendas parlamentares em favor de entidades do terceiro setor que:
- a) tenham, em seus quadros diretivos e administrativos, cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de parlamentar responsável pela indicação da emenda ou de assessor parlamentar a ele vinculado, à vista da proibição de nepotismo (Súmula Vinculante ° 13 do STF) e da configuração de ato de improbidade administrativa (art. 11, XI, da Lei n.° 8.429/1992);
- b) ainda que formalmente autônomas, realizem contratação, subcontratação ou intermediação de pessoas físicas ou jurídicas das quais participem, como sócios ou dirigentes, prestadores de serviço ou fornecedores de bens que se enquadrem na condição descrita na alínea anterior, na qualidade de beneficiário final do recurso público;”
Questionamento 2) Sendo possível o agrupamento de emendas, pode ser adotado um único plano de trabalho, desde que haja identidade de objeto, finalidade e público-alvo? Caso não seja admissível o agrupamento, é permitido apresentar o mesmo objeto e plano de trabalho para emendas distintas?
Resposta: “Considerando a resposta da questão 1, pela possibilidade do agrupamento das emendas individuais impositivas, sendo necessário cada parlamentar fazer a sua indicação, para a realização de um único objeto, é possível a apresentação de um único plano de trabalho, que deverá conter, além das exigências para cadastro no Sistema Integrado de Transferências – SIT, o número, o valor e o nome de cada do parlamentar que está indicando os recursos para a execução do objeto.”
Questionamento 3) Considerando o parágrafo único do artigo 4° da Instrução Normativa TCE-PR n.° 200/2025, que exige conta bancária específica para cada emenda parlamentar, é possível a utilização de conta única quando houver agrupamento de emendas, ou é obrigatória a abertura de uma conta bancária para cada emenda individualmente?
Resposta: “Sim, é possível a utilização de conta única quando houver agrupamento de emendas parlamentares que se refiram a um mesmo objeto, desde que sejam observados os deveres da transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos, e que o registro de titularidade da conta seja realizado no nome do executor, em conformidade com a decisão proferida pelo Ministro Flavio Dino na ADPF n.° 854, datada de 24 de agosto de 2025.
Além disso, nos termos do artigo 13, caput, da Resolução n.° 28/2011, deste Tribunal de Contas, é possível a utilização de conta bancária única quando o agrupamento de emendas individuais impositivas resultar em um único registro no Sistema Integrado de Transferências – SIT. Ressalva-se, contudo, que eventual irregularidade na aplicação dos recursos poderá ensejar a responsabilização solidária de todos os parlamentares que realizaram as respectivas indicações, caso não seja possível individualizar as condutas e a responsabilidade de cada um.”
Questionamento 4) É admissível que o Município limite nos planos de aplicação, despesas diretas com serviços contábeis, assessorias técnicas e serviços correlatos, à luz da legislação vigente e das normas deste Tribunal?
Resposta: “Os recursos das emendas parlamentares devem ser aplicados exclusivamente no objeto específico aprovado, sendo vedado o custeio de despesas administrativas gerais das entidades.”
Questionamento 5) À luz do artigo 9°, inciso VIII, da Resolução TCE-PR n° 28/2019, é permitida ou deve ser vedada a destinação de recursos de emendas impositivas para despesas de publicidade nos planos de trabalho apresentados pelas OSCs?
Resposta: “Os recursos das emendas parlamentares só podem ser utilizados para despesas com publicidade estritamente necessária à execução do objeto da emenda, como ação de caráter educativo, informativo ou de orientação social. Exemplos disso ocorrem em campanhas educativas vinculadas diretamente a programas de saúde, assistência social ou educação.”
Questionamento 6) O objeto do termo de repasse deve corresponder exatamente à descrição constante da emenda impositiva, especialmente quando redigida de forma genérica (ex.: ‘fomento à modalidade esportiva’), ou é possível detalhamento técnico posterior no plano de trabalho, sem descaracterização da emenda?
Resposta: “O objeto do termo de repasse deve guardar correspondência com o objeto da despesa aprovado na emenda parlamentar, não sendo admitida sua alteração ou ampliação no plano de trabalho. Nos termos do artigo 2°, III, da Instrução Normativa n.° 200/2025, o objeto da despesa deve consistir na descrição detalhada do propósito do gasto aprovado na emenda, incluindo a ação governamental, o projeto ou a atividade a ser executada e sua finalidade específica.
Assim, a indicação de objeto genérico, como “fomento à modalidade esportiva”, não atende, por si só, à exigência de descrição detalhada da finalidade da despesa. O plano de trabalho poderá promover o detalhamento técnico necessário à execução do objeto, desde que permaneça adstrito à finalidade, à ação, ao projeto ou à atividade originalmente aprovados na emenda parlamentar, sem descaracterizá-los, alterá-los ou ampliá-los.”
Questionamento 7) É juridicamente admissível que uma mesma Organização da Sociedade Civil capte recursos públicos simultaneamente por meio de chamamento público e por emendas parlamentares impositivas para execução de objeto idêntico ou correlato?
Resposta: “Não é admissível que uma mesma Organização da Sociedade Civil capte recursos públicos simultaneamente por meio de chamamento público, nos termos da Lei Federal n.° 13.019/2014, e por emendas parlamentares impositivas, para execução de objeto idêntico, ou seja, que em nada difere de outro. A captação simultânea para objetos correlatos mostra-se viável somente quando há a segregação clara dos planos de trabalho, principalmente quanto às metas e às despesas, sem sobreposição de financiamento e com a plena rastreabilidade dos recursos públicos.”
Questionamento 8) É reconhecida, no âmbito da legislação municipal e do ordenamento jurídico vigente, a figura das chamadas “emendas de bancada”, entendidas como aquelas apresentadas de forma coletiva por vereadores, para destinação de recursos orçamentários a determinado objeto ou entidade?
Resposta: “Em razão da decisão liminar, datada de 03/11/2025, na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI n.° 7807, o Ministro Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal (STF), que suspendeu norma do Estado de Mato Grosso que previa a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares da Assembleia Legislativa do estado, entende-se que o quesito resta prejudicado até decisão definitiva, em que a Suprema Corte emitirá entendimento conclusivo sobre a matéria, devendo, até decisão definitiva ou alteração do cenário atual, com base especialmente no princípio da segurança jurídica, deixar de impor a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares.”
Questionamento 9) Caso seja admitida a existência de emendas de bancada no âmbito municipal, quais são os requisitos formais e materiais que devem ser observados para sua validade, especialmente quanto à autoria, individualização de valores, execução orçamentária, controle, transparência e responsabilização dos agentes públicos envolvidos?
Resposta: “Item prejudicado pelos mesmos fundamentos do item 8.”
Informação para consulta processual
Processo nº: 42433/26 Acórdão nº: 2159/26 Assunto: Consulta Interessado: Município de Pato Branco Relator: Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral
