Divulgação: Marcio Briganti Júnior – Prefeitura de Andirá.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) respondeu à Consulta nº 682415/25, formulada pela Câmara Municipal de Andirá, e fixou entendimento sobre a possibilidade de o Poder Executivo licitar e executar obra de reforma em prédio utilizado pelo Poder Legislativo municipal. A decisão, formalizada no Acórdão nº 819/26-Pleno, de relatoria do Conselheiro José Durval Mattos do Amaral, acompanhou o parecer jurídico da Procuradoria da Câmara, a instrução técnica da unidade competente e o Parecer do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR).
Em síntese, o TCE-PR entendeu ser juridicamente possível que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, desde que a despesa esteja prevista no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), com observância aos artigos 165 e 167 da Constituição Federal. O Acórdão também destacou que, caso a despesa seja suportada pelo Legislativo, ela deve compor o limite de gastos da Câmara previsto no art. 29-A da Constituição Federal, além de observar a disciplina constitucional dos repasses duodecimais, prevista no art. 168.
Petição Inicial e Admissibilidade
A consulta foi apresentada pelo Presidente da Câmara Municipal de Andirá, Gilmar Roberto de Rezende, de modo que a dúvida central da Consulta envolvia a reforma do prédio do Legislativo com utilização de recursos do duodécimo e licitação realizada pelo Poder Executivo. Na petição inicial, a Câmara questionou: (I) se o Executivo poderia licitar a reforma do prédio do Legislativo; (II) se a Câmara poderia deixar empenhada parte de seu duodécimo em favor da empresa contratada para a obra, de modo a não devolver os valores ao final do exercício; e, em caso afirmativo, (III) se poderia iniciar o exercício seguinte com esse dinheiro em caixa, já empenhado, considerando que obras são pagas por etapas de execução.
A petição inicial foi protocolada junto com o parecer jurídico, elaborado pelo Departamento Jurídico da Câmara Municipal de Andirá, que concluiu pela possibilidade de o Executivo licitar a reforma do prédio do Legislativo, desde que houvesse acordo, convênio ou instrumento congênere entre os Poderes, com definição das responsabilidades de cada parte. O parecer ressaltou que a medida deveria respeitar a autonomia orçamentária dos Poderes e que, nesse cenário, o empenho e o pagamento seriam realizados pelo próprio Poder Executivo, mediante repasse da Câmara e posterior prestação de contas. Na fundamentação, destacou a separação e a harmonia entre os Poderes, prevista no art. 2º da Constituição Federal, e a autonomia administrativa e orçamentária do Legislativo.
A Procuradoria da Câmara também observou que a cooperação entre Executivo e Legislativo poderia ser admitida por razões de interesse público e eficiência administrativa, especialmente quando o Executivo possui melhor estrutura técnica e operacional para conduzir licitações, obras, fiscalização e acompanhamento técnico. Para isso, apontou três providências essenciais: a inclusão da obra no PPA, a previsão orçamentária específica na LOA da Câmara Municipal e a celebração de termo de cooperação ou instrumento equivalente entre os Poderes.
Após a distribuição do processo ao Conselheiro José Durval Mattos do Amaral, a consulta foi conhecida por meio do Despacho nº 1438/25, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade previstos no art. 311 do Regimento Interno do TCE-PR.
Fase de Instrução
Após admissibilidade, os autos foram encaminhados à Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB), que informou a existência de decisões com força normativa que tangenciam o tema, entre elas os Acórdãos nº 3191/22-TP, 2476/22-TP, 1486/18-TP e 1724/10-TP.
Na sequência, a Coordenadoria-Geral de Fiscalização (CGF), por meio do Despacho nº 96/26-CGF, informou que o tema tratado na consulta impacta diretamente a atividade de fiscalização do Tribunal, razão pela qual solicitou o retorno dos autos após o julgamento, para ciência e eventual atualização de orientações às equipes de fiscalização.
A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS), por sua vez, emitiu a Instrução nº 38/26, na qual examinou os questionamentos à luz da jurisprudência do TCE-PR, de precedentes de outras Cortes de Contas e das normas constitucionais de planejamento e execução orçamentária. A unidade técnica destacou que a preservação de prédio utilizado pela Câmara Municipal, por se tratar de bem público pertencente à municipalidade, configura interesse comum aos Poderes, pois a manutenção de sua funcionalidade protege o patrimônio público municipal como um todo.
A CAIS citou, ainda, que o Acórdão nº 1727/07 e Acórdão nº 206/17 – Tribunal Pleno, reconheceu a possibilidade de atuação do Executivo na construção da sede do Legislativo, destacando que a coordenação de esforços entre Poderes é fundamental para o atingimento do bem comum, para a redução de despesas e para a maior eficiência no uso de bens e servidores públicos, desde que observados requisitos como a previsão no PPA, na LDO e na LOA, bem como autorização em lei específica e inclusão da despesa no limite do art. 29-A da Constituição.
Quanto ao segundo questionamento, relativo à possibilidade de a Câmara empenhar parte de seu duodécimo diretamente em favor da empresa contratada pelo Executivo, a CAIS concluiu pela impossibilidade da medida. A unidade técnica explicou que o empenho é ato privativo do órgão contratante e pressupõe vínculo jurídico direto entre a Administração Pública e o credor. Assim, se a licitação e o contrato forem conduzidos pelo Executivo, o vínculo contratual da empresa será com o Executivo, não com a Câmara, de modo que não seria juridicamente admissível o Legislativo empenhar recursos diretamente em favor da empresa contratada por outro Poder.
A CAIS também observou que o empenho não representa pagamento efetivo, mas o comprometimento do orçamento para determinada despesa. Nos termos do art. 36 da Lei Federal nº 4.320/1964, despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro podem ser inscritas em restos a pagar. Contudo, essa possibilidade somente é válida quando a despesa tiver sido regularmente constituída no âmbito do próprio órgão responsável pela contratação. Caso contrário, a manutenção de valores em caixa configuraria retenção indevida de duodécimo e burla ao regime da anualidade orçamentária.
Parecer Ministerial
O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 68/26, aderiu integralmente às conclusões da unidade técnica. O parecer destacou que a possibilidade de atuação do Executivo decorre do fato de que o imóvel, embora afetado ao uso do Poder Legislativo, integra o patrimônio municipal. Por essa razão, sua conservação e adequação representam interesse público comum, compatível com a cooperação institucional voltada à consecução do bem comum. O parecer também registrou que a atuação do Executivo pode ocorrer de forma integral ou por meio de cooperação formal com o Legislativo, sem prejuízo da autonomia administrativa da Câmara, desde que as responsabilidades, a forma de repasse, a execução, o acompanhamento técnico e a prestação de contas estejam expressamente definidas no instrumento pactuado.
Em relação ao empenho, o MPC-PR acompanhou o entendimento da unidade técnica de que a Câmara não pode empenhar valores próprios diretamente à empresa contratada pelo Executivo, sob pena de irregularidade na execução orçamentária. O parecer ministerial reforçou que o empenho pressupõe vínculo jurídico direto entre o órgão contratante e o credor; portanto, se o contrato for celebrado pelo Executivo, caberá a este realizar o empenho e o pagamento, com repasse da Câmara nos termos do instrumento de cooperação e posterior prestação de contas.
Decisão
O Tribunal Pleno, por unanimidade, acompanhou o voto do Relator Conselheiro José Durval Mattos do Amaral pelo conhecimento e resposta à consulta. Conforme fundamentação exposta no Acórdão nº 819/26, o Relator destacou a relevância do tema, por envolver o zelo com prédios públicos e o patrimônio pertencente ao ente federativo de forma global. Afirmou que a matéria foi suficientemente analisada pelo parecer jurídico da Câmara, pela instrução processual e pelo Parecer do Ministério Público de Contas, encontrando-se a questão juridicamente resolvida.
Ao final, o TCE-PR respondeu aos questionamentos formulados pela Câmara Municipal de Andirá nos seguintes termos:
Questionamento 1 – É possível que o Poder Executivo licite a reforma do prédio do Poder Legislativo?
Resposta: Sim. É juridicamente possível que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, por se tratar de patrimônio municipal cujo interesse de preservação é comum aos Poderes, desde que a despesa esteja prevista no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, observando-se os arts. 165 e 167 da Constituição Federal. A atuação pode ocorrer de forma integral ou em regime de cooperação com a Câmara, sem prejuízo da autonomia administrativa do Legislativo, devendo as despesas por este suportadas compor o limite do art. 29-A da Constituição, com estrita observância da disciplina de repasses duodecimais prevista no art. 168.
Questionamento 2 – Poderia a Câmara deixar empenhado, a favor da empresa contratada para a reforma, parte de seu duodécimo e, desta forma, não devolver os valores ao final do exercício, mantendo-o em caixa?
Resposta: Não. Não é admissível que a Câmara empenhe parte de seu duodécimo diretamente em favor de empresa contratada pelo Poder Executivo com o objetivo de evitar a devolução de saldo ao final do exercício, haja vista que a despesa deve ser necessariamente empenhada pelo órgão contratante.
Questionamento 3 – Em caso afirmativo à questão anterior, poderia a Câmara iniciar o exercício seguinte com esse dinheiro em caixa, já empenhado? Considerando que as obras são pagas por etapas de conclusão, portanto, o dinheiro ficaria empenhado, mas seria liquidado conforme a execução da obra.
Resposta: Prejudicada, em razão da resposta negativa à questão anterior.
Informação para consulta processual
Processo nº: 682415/25 Acórdão nº: 819/26 Assunto: Consulta Interessado: Câmara Municipal de Andirá Relator: Conselheiro José Durval Mattos do Amaral
