O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) se manifestou no processo de consulta interposto pelo Consórcio Intermunicipal da APA Federal do Noroeste do Paraná (COMAFEN), afirmando que “a apropriação do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) pelo próprio consórcio público, independentemente de sua natureza jurídica, mostra-se manifestamente incompatível com o ordenamento jurídico, pois os consórcios não possuem capacidade tributária ativa e atuam apenas como responsáveis pela retenção e repasse do tributo ao ente competente”.
A consulta teve como objetivo responder a questionamentos sobre a retenção do IRRF pelos consórcios públicos intermunicipais, quando dos pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços em geral.
O COMAFEN também indagou sobre como deve ser realizada a distribuição dos recursos obtidos a partir da retenção do imposto, considerando que o Consórcio pertence a 12 Municípios e as participações individuais no rateio anual não são igualitárias.
Recebimento
O Consórcio Intermunicipal da APA Federal do Noroeste do Paraná apresentou perante o Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) a petição inicial contendo perguntas formuladas em tese, além do parecer jurídico opinando acerca da matéria objeto da consulta.
No Parecer Jurídico, o representante legal opinou sobre a legalidade da retenção do IRRF pelo COMAFEN sobre os seus pagamentos realizados as pessoas jurídicas, de forma que referido imposto pertence aos Municípios consorciados e não ao referido Consórcio. Dessa forma, cabe ao COMAFEN realizar o repasse dos respectivos valores objetos da retenção aos Municípios Consorciados de forma proporcional a participação de cada um dentro do Consórcio.
Em acréscimo, o jurídico da COMAFEN afirmou que para que o IRRF seja fonte de recursos, se faz necessário a discussão legislativa e consequente aprovação de Projeto de Lei sobre o tema em todos os Municípios Consorciados, com base na autonomia dos entes federativos.
Realizado o protocolo perante o TCE-PR, os autos foram encaminhados ao gabinete do Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares, o qual realizou a análise preliminar dos requisitos de admissibilidade. Conforme Despacho nº 391/24, a consulta foi formulada por autoridade legítima, em tese, de forma objetiva, versando sobre dispositivos legais afetos à fiscalização deste Tribunal de Contas, bem como instruída com parecer jurídico enfrentando o tema.
Preenchidos os requisitos dispostos nos artigos 311 e 312 do Regimento Interno, o Conselheiro recebeu a presente Consulta, determinando seu encaminhamento à Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB), Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) e Ministério Público de Contas (MPC) para manifestações conclusivas.
Instrução
A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB), por meio da Instrução nº 51/24, apresentou três decisões de tema semelhante que poderiam ser utilizadas para contribuir na instrução processual.
No mérito, tanto a Coordenadoria de Gestão Municipal, conforme Instrução nº 222/25, como, o Ministério Público de Contas, de acordo com o Parecer nº 22/25, opinaram pelo recebimento da consulta e ofereceram respostas semelhantes para os questionamentos trazidos pelo consulente.
A CGM destacou, inicialmente, breve explicação sobre a natureza jurídica dos consórcios públicos, regidos pela Lei nº 11.107/2005, e as diferenciações entre as personalidades jurídicas de direito privado e direito público. Tal explicação foi pontual ao conceituar que o consórcio público constituído como associação pública possui natureza autárquica, logo, devem efetuar a retenção, na fonte, do imposto sobre a renda sobre os pagamentos a pessoas jurídicas, nos termos do dispositivo citado.
O imposto sobre a renda retido na fonte pelo COMAFEN pertence aos Municípios consorciados, conforme disposto no art. 158, inciso I, da Constituição Federal, e devem ser contabilizados como receita própria do Município. Em acréscimo, a CGM afirmou que o protocolo de intenções do consórcio público deve regulamentar a forma de rateio do IRRF entre os entes consorciados.
O MPC-PR, por sua vez, conforme Parecer nº 22/25, fundamentou que a Solução de Divergência COSIT nº 6, de 03 de maio de 2013, da Receita Federal, tratou da repartição de receitas nos consórcios públicos, reconhecendo que, quando constituídos sob a forma de associação pública e com natureza autárquica, os consórcios públicos atuam como responsáveis pela retenção do IRRF, mas os valores arrecadados devem ser destinados aos municípios consorciados, não cabendo a apropriação pelo próprio consórcio.
Ainda, afirmou que por muitas vezes a participação dos Municípios no Consórcio não é igualitária; de modo que alguns contribuem com mais recursos, enquanto outros com menos. Dessa forma, o recolhimento do imposto deve ser proporcional à participação de cada um deles no Consórcio. Para isso será necessário determinar a cota de participação de cada Município para calcular o valor da contribuição correspondente, uma vez que o rateio não pode ser realizado de maneira igualitária.
Decisão
O Pleno do TCE-PR, conforme decisão contida no Acórdão nº 489/25, respondeu aos questionamentos trazidos pelo Consórcio COMAFEN, nos seguintes termos:
Questionamento 1 – Deve o COMAFEN, como Autarquia Pública Municipal, reter os valores do IRRF (Imposto de Renda Retido na Fonte) sobre os pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços em geral?
Resposta: Sim. Nos termos do artigo 6º, § 1º, da Lei nº 11.107/2005, os consórcios públicos constituídos sob a forma de associação pública integram a administração direta dos entes consorciados e, por conseguinte, estão sujeitos ao regime de retenção do IRRF na forma prevista para os entes federados. Dessa forma, o COMAFEN, por sua natureza jurídica de autarquia pública municipal, deve proceder à retenção do IRRF incidente sobre os pagamentos que efetuar a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços.
Questionamento 2 – Em caso positivo do item “a”, os recursos do imposto de renda pertencem aos Municípios Consorciados ou a este Consórcio?
Resposta: Os recursos do IRRF pertencem exclusivamente aos Municípios Consorciados. Nos termos do artigo 158, inciso I, da Constituição Federal, o produto da arrecadação do imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre rendimentos pagos pelos Municípios, suas autarquias e fundações deve ser destinado aos próprios Municípios. A tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1130 da Repercussão Geral reforça esse entendimento ao dispor que o produto da arrecadação do IRRF incidente sobre valores pagos pelos consórcios públicos de direito público pertence aos entes consorciados, observada a proporção de participação no consórcio.
Questionamento 3 – Sendo positivo o entendimento de que os recursos do imposto de renda pertencem aos Municípios Consorciados, como realizar a distribuição dos recursos obtidos da retenção do referido imposto, considerando que o Consórcio pertence a 12 (doze) Municípios e que a participação dos mesmos no rateio anual não se dá de forma igualitária?
Resposta: A distribuição dos valores retidos a título de IRRF deve observar a participação de cada Município no consórcio, de forma proporcional ao percentual de contribuição de cada ente no rateio anual. Tal critério se mostra mais adequado na medida em que reflete a efetiva participação de cada Município no consórcio, assegurando a repartição equitativa dos valores arrecadados.
Questionamento 4 – É possível que os recursos obtidos via retenção do imposto de renda sejam fonte de recursos deste Consórcio?
Resposta: Não. A apropriação dos valores do IRRF pelo próprio consórcio público é manifestamente incompatível com o ordenamento jurídico vigente. Os consórcios não possuem capacidade tributária ativa e atuam apenas como responsáveis pela retenção e repasse do tributo ao ente competente. Assim, os valores retidos não podem ser considerados receita própria do COMAFEN, devendo ser repassados aos Municípios consorciados conforme os critérios de repartição mencionados anteriormente.
Questionamento 5 – Em caso de a resposta do item “d” ser positiva, tal previsão pode ser feita via Contrato de Rateio, gerando assim legalidade?
Resposta: Dado que a resposta ao item “d” é negativa, não há possibilidade de previsão contratual para que os valores retidos a título de IRRF sejam considerados como receita do Consórcio. Qualquer disposição contratual nesse sentido seria inconstitucional e ilegal, por contrariar expressamente o disposto no artigo 158, inciso I, da Constituição Federal e a jurisprudência consolidada pelo STF no Tema 1130 da Repercussão Geral: 1 – Os consórcios públicos intermunicipais de direito público, constituídos sob a forma de associações públicas, devem efetuar a retenção, na fonte, do imposto sobre a renda incidente sobre os pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços, nos termos da Instrução Normativa RFB nº 1234/12 e alterações. 2 – Os consórcios públicos intermunicipais de direito privado devem efetuar a retenção, na fonte, do imposto sobre a renda incidente sobre os pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços, de acordo com as disposições do Decreto nº 9.580/2018, devendo o imposto retido ser recolhido aos cofres da União.
Informação para consulta processual
Processo nº: 154504/24 Acórdão nº: 489/25 – Pleno Assunto: Consulta Entidade: COMAFEN Relator: Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães
