Acompanhando o entendimento do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), os membros do Pleno do Tribunal de Contas do Estado (TCE-PR) fixaram entendimento de que “a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de lei municipal para disciplinar o tema”.
A decisão, expressa no Acórdão nº 915/26, ocorreu no processo de Consulta nº 506889/25 formulado pelo Prefeito do Município de Apucarana, Rodolfo Mota, por meio do qual apresentou questionamentos a respeito da legalidade do pagamento do terço constitucional de férias aos servidores públicos e agentes políticos acima do valor do teto remuneratório.
Entenda a Consulta
O ente municipal apresentou dois questionamentos ao TCE-PR, nos seguintes termos:
a) Na ausência de lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, que trate das verbas que não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, deve ser editada norma municipal sobre o assunto, que especifique quais parcelas possuam caráter indenizatório?
b) Enquanto não editada lei municipal que trate sobre o assunto, é possível entender pela natureza indenizatória do terço de férias, não computando-o dentro do limite remuneratórios de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal?
A petição inicial veio acompanhada do parecer jurídico do Município, por meio do qual se defendeu que, diante da ausência de regulamentação nacional, seria possível reconhecer a natureza indenizatória do terço constitucional de férias, com base em interpretação analógica e na jurisprudência.
Instrução do processo
Mediante o Despacho nº 1175/25, o Relator Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães recebeu a consulta e determinou o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Apoio e de Instrução Suplementar (CAIS).
Em sua manifestação, a unidade técnica analisou as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 135/2024, que deu nova redação ao art. 37, § 11, da Constituição Federal de 1988. Em síntese, pontuou que a emenda autorizou a exclusão de verbas indenizatórias do cômputo do teto, cabendo ao Congresso Nacional a edição de lei ordinária que estabeleça expressamente o rol de parcelas de caráter indenizatório.
A CAIS também observou que, embora o Supremo Tribunal Federal (STF) tenha reconhecido, no Tema 985, a natureza remuneratória do terço de férias gozadas para fins de contribuição previdenciária, prevalece o entendimento de que essa parcela não se submete ao teto remuneratório, por possuir caráter acessório, eventual e não integrar a remuneração mensal.
Por fim, quanto à necessidade de legislação municipal especificando quais parcelas possuem caráter indenizatório, a CAIS destacou que, a teor do citado art. 3º da EC nº 135/24, ficam de fora do cômputo do teto remuneratório as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação, ou seja, aquelas já previstas na legislação local.
Tal entendimento é reforçado por decisão cautelar do STF, por meio da qual o Ministro Flávio Dino proferiu decisão liminar no âmbito da Reclamação nº 88319, determinando que, no prazo de até 60 dias, órgãos de todos os níveis da Federação — União, Estados e Municípios — revisem as verbas pagas aos membros de Poderes e a seus servidores públicos. A decisão estabelece que as parcelas sem previsão expressa em lei, conforme a competência federal, estadual ou municipal, deverão ser imediatamente suspensas após esse prazo.
Parecer Ministerial
Na sequência, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas, o qual acompanhou o entendimento da unidade técnica e aprofundou a análise constitucional e jurisprudencial sobre o tema.
Mediante o Parecer nº 55/26, o MPC-PR frisou que não cabe a edição de nova lei municipal especificando as verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional, por se tratar de matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, nos termos do art. 37, § 11, da Constituição Federal, na redação conferida pela EC nº 135/24. Além disso, enquanto não for editada essa lei nacional, o MPC-PR ressaltou que devem ser consideradas as parcelas indenizatórias já previstas na legislação local, nos termos do art. 3º da própria emenda constitucional.
O órgão ministerial também reforçou a deliberação do STF trazida pela CAIS, ao observar que, posteriormente, o Ministro Flávio Dino complementou a decisão liminar no âmbito da Reclamação nº 88319, fixando a vedação à aplicação de qualquer legislação nova sobre parcelas remuneratórias e indenizatórias que ultrapassem o teto constitucional. Essa determinação vale, inclusive, para a edição de novos atos normativos pelos Poderes ou órgãos constitucionalmente autônomos, salvo a lei nacional a que alude a Emenda Constitucional nº 135/2024, restando proibido o reconhecimento de qualquer nova parcela relativa a suposto direito pretérito, além daquelas já pagas na data da publicação da liminar, em 5 de fevereiro de 2026.
Quanto ao terço constitucional de férias, o parecer destacou a necessidade de compreender a natureza jurídica da parcela a partir de sua função e estrutura, diferenciando-a da remuneração mensal. O MPC-PR explicou que o teto constitucional incide sobre valores mensais, fixos e permanentes, pagos como retribuição pelo trabalho. Por sua vez, o terço de férias é parcela acessória, eventual e periódica, cujo direito surge após determinado período de trabalho. Portanto, trata-se de vantagem constitucional não incorporável à remuneração e com natureza “sui generis”.
Com base nesses elementos, o MPC-PR concluiu que o terço de férias não integra o limite do teto remuneratório, ainda que sua base de cálculo seja a remuneração mensal. Destacou, ainda, que o ministro do STF Luís Roberto Barroso, em voto proferido no julgamento do RE nº 650898/RS, assentou que, se a base de cálculo do terço de férias é o subsídio ou a remuneração mensal do servidor público ou agente político — este sim submetido ao teto remuneratório —, não há lógica em incluir tal parcela na composição do subsídio ou da remuneração.
Diante do exposto, o MPC-PR concluiu seu opinativo pela resposta à consulta nos seguintes termos:
Resposta a) Não. Conforme art. 37, § 11, da Constituição Federal, na redação dada pela EC nº 135/2024, a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de nova lei municipal para disciplinar o tema. Todavia, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas na legislação local, nos termos do art. 3º da mesma EC nº 135/2024.
Resposta b) O terço de férias, assegurado no art. 39, § 3º, da Constituição Federal, não compõe a remuneração nem o subsídio mensal-base dos servidores públicos ou agentes políticos, motivo pelo qual o pagamento de tal parcela não se sujeita aos limites instituídos pelo art. 37, inciso XI, do texto constitucional.
Decisão
Em sede de julgamento, ao apreciar o caso, o relator observou que a Constituição Federal estabelece, no inciso XI do art. 37, o chamado teto remuneratório do serviço público, determinando que nenhum servidor público possa receber valor superior ao subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Já o § 11 do dispositivo constitucional, introduzido pela Emenda Constitucional nº 47 de 2005, criou uma exceção a essa regra, prevendo que certas verbas não sejam computadas no cálculo do teto.
Dessa forma, para que uma verba indenizatória fique de fora do teto, o referido dispositivo legal exige que ela esteja prevista em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional e aplicável a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos, tais como Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Contas da União, entre outros, de todos os entes federativos. Em síntese, o § 11 do art. 37 busca um equilíbrio: reconhece que nem toda verba recebida pelo servidor é remuneração propriamente dita e, portanto, merece tratamento distinto para fins do teto; ao mesmo tempo, condiciona essa distinção a critérios objetivos e nacionais, evitando que a exceção se torne uma porta aberta para o desvirtuamento da regra constitucional.
Contudo, o relator pontuou que a referida lei ordinária de caráter nacional ainda não foi editada pelo Congresso Nacional, tendo em vista que tal norma foi recentemente adicionada ao texto constitucional, havendo, portanto, um vácuo legislativo. Com isso, reforçou que deve ser aplicado o art. 3º da Emenda Constitucional nº 135/2024, segundo o qual, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, não devem ser computadas, para efeitos de limites remuneratórios, as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação.
Sendo assim, com base na interpretação de tais normas constitucionais e acompanhando integralmente as manifestações da CAIS e do MPC-PR, adotando-as como razões de decidir, o relator votou pela resposta à consulta nos seguintes termos:
a) Na ausência de lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, que trate das verbas que não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, deve ser editada norma municipal sobre o assunto, que especifique quais parcelas possuam caráter indenizatório?
Resposta: Não. Conforme art. 37, § 11 da Constituição Federal, na redação dada pela EC nº 135/2024, a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de lei municipal para disciplinar o tema.
Todavia, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas na legislação local, nos termos do art. 3º da mesma EC nº 135/2024.
b) Enquanto não editada lei municipal que trate sobre o assunto, é possível entender pela natureza indenizatória do terço de férias, não computando-o dentro do limite remuneratórios de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal?
Resposta: Enquanto não editada lei nacional, de competência do Congresso Nacional, que trate sobre o assunto, o terço de férias, assegurado pelo art. 39, § 3º da Constituição Federal, não compõe a remuneração ou o subsídio mensal base dos servidores públicos ou agentes políticos, motivo pela qual o pagamento de tal parcela não se sujeita ao teto remuneratório, instituído pelo art. 37, inciso XI da Constituição Federal.”
Conforme a decisão expressa no Acórdão nº 915/26, os membros do Tribunal Pleno acompanharam, por unanimidade, o voto do relator. A decisão possui caráter normativo e vinculante, devendo ser observada pela administração pública estadual e municipal em situações semelhantes.
Informação para consulta processual
Processo nº: 506889/25 Acórdão nº: 915/26 Assunto: Consulta Interessado: Município de Apucarana Relator: Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães
