A execução de emendas impositivas está condicionada à estrita observância e compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a existência de lei autorizativa específica, a elaboração prévia de plano de trabalho e o cumprimento dos percentuais mínimos exigidos para as áreas de saúde e despesas de capital. Em período eleitoral, é vedada a execução de emendas que impliquem distribuição gratuita de bens ou benefícios, excetuadas as hipóteses legalmente previstas. No entanto, a inexecução de emendas que não atendam tais requisitos não configura descumprimento orçamentário.
Este é o entendimento do Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) quanto aos questionamentos trazidos em processo de consulta pelo Município de General Carneiro, em que foi acolhida a fundamentação trazida no opinativo do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR).
Na consulta, o Município questionava sobre o cumprimento das emendas parlamentares impositivas durante período eleitoral, e quais seriam as responsabilidades do gestor municipal para não incorrer na vedação prevista no artigo 73, §10, da legislação eleitoral nº 9.504/1997, o qual proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela administração pública no ano em que se realizam eleições.
Consulta
A consulta foi admitida conforme Despacho nº 664/24 do gabinete do Conselheiro José Durval Mattos do Amaral, tendo em vista estarem presentes os requisitos de admissibilidade exigidos pelo Regimento Interno do TCE-PR.
Junto à petição inicial foi apresentado parecer jurídico da Procuradoria Municipal. Resumidamente, a Procuradoria destacou que as emendas impositivas possuem caráter obrigatório de execução pelo Poder Executivo, previamente aprovadas pelo Legislativo, estando sua execução sujeita à observância das normas orçamentárias e legais, e não à discricionariedade do gestor público.
No entendimento da Procuradoria, o cumprimento das emendas impositivas em ano eleitoral é possível, desde que: a) as emendas tenham sido aprovadas de acordo com a legislação vigente; b) os recursos destinados estejam previstos no orçamento municipal; e, c) a execução das emendas não viole a vedação prevista no artigo 73, inciso VI, “a” da Lei nº 9.504/97.
Instrução
Conforme determina o rito processual no TCE-PR, os autos foram encaminhados à Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) para manifestação conclusiva. Conforme Instrução nº 5956/24, a CGM informou que a emenda impositiva é regra de alcance nacional, que obriga os governos estaduais e municipais mesmo que não haja regulamentação local, sendo seu cumprimento obrigatório pelo executivo.
Explicou que as despesas decorrentes das emendas impositivas não tratam de “distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública”, mas sim de despesas previstas na lei orçamentária aprovada no ano anterior ao pleito eleitoral. Todavia, pode haver dúvida em relação às despesas decorrentes destas emendas que, mesmo tendo sido empenhadas, sua execução depende da atuação do executivo e que no ano eleitoral fica mais suscetível ao cenário político.
Neste cenário, existe uma regra de cunho constitucional e de cumprimento obrigatório para todos os entes federados – que se trata da obrigatoriedade da execução das emendas impositivas aprovadas pelo legislativo, desde que compatíveis com a LOA e com a LDO.
Nesse sentido, concluiu: há a necessidade de a lei orgânica local prever critérios e formas de execução das emendas parlamentares individuais/impositivas seguindo o texto constitucional alterado pela EC 86 e pela EC 126; as emendas individuais/impositivas são de execução obrigatória desde que aprovadas dentro dos ditames constitucionais; não há vedação no ano eleitoral para a execução das despesas decorrentes das emendas individuais/impositivas, todavia deve o executivo tratar tais despesas com total transparência para que tanto a população quanto os candidatos ao pleito eleitoral possam acompanhá-las; e em havendo claro favorecimento de algum candidato ou partido político na escolha das emendas individuais/impositivas que poderão ser executadas e as que poderão ser contingenciadas dentro dos limites legais, o Chefe do Poder Executivo poderá ser responsabilizado no âmbito da justiça eleitoral.
Parecer Ministerial
O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), por sua vez, conforme fundamentação do Parecer nº 409/24, enfatizou que devem existir planos de trabalho claros e aprovados, o que assegura a aplicação correta dos recursos oriundos das emendas impositivas, de modo que não apenas cumpram a legislação, mas também observem as diretrizes e limites fixados na LDO, protegendo o erário de aplicações inadequadas ou desconformes aos princípios constitucionais da eficiência, moralidade e legalidade.
Diante deste panorama, citou que a execução de emendas que impliquem na distribuição de bens ou serviços deve ser cuidadosamente avaliada e, preferencialmente, evitada, salvo quando puder demonstrar sua compatibilidade com programas contínuos e quando atender os critérios de transparência e legalidade, conforme reforçado pela jurisprudência, o qual enfatizou a necessidade de prudência e responsabilidade na gestão pública durante períodos eleitorais. Por conta disso, mesmo que haja a obrigatoriedade em executar as emendas impositivas, deverá o gestor observar as limitações legais durante o período eleitoral, até porque o descumprimento das normas eleitorais poderá resultar em penalidades.
Sobre as responsabilidades do gestor, o MPC-PR afirmou que durante os três meses que antecedem as eleições o gestor municipal não incorrerá em descumprimento do orçamento ao não cumprir as emendas individuais. Entretanto, a execução das emendas que não comportam contrapartida por parte dos beneficiários e que possuem características de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, o gestor deve ter cautela redobrada.
Ocorre que, na espécie, essas transferências podem estar sujeitas às vedações previstas no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997, que, como já exposto, proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela administração pública durante o período eleitoral, a fim de evitar o uso indevido da máquina pública em benefício de candidatos. E, nesse caso, se o gestor realizar ações que possam ser interpretadas como violação dessa vedação, ele poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, o que pode resultar em sanções administrativas e eleitorais, incluindo a possibilidade de cassação do mandato.
Isto posto, opinou pela resposta aos questionamentos apresentados pelo Município de General Carneiro nos seguintes termos:
Questionamento 1 – Poderá o Prefeito Municipal, no ano em que se realizar as eleições, cumprir as Emendas Impositivas do Poder Legislativo Municipal que não comportam contrapartida por parte dos beneficiários, com características de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, sem incorrer na vedação prevista no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997?
Resposta: A resposta, nesse caso, é negativa. Não se legitima a transferências de recursos públicos a entidades privadas sem a prévia observância aos preceitos da Lei Federal nº 4320/64 (artigos 12 e 16 a 19), e ao disposto no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo necessária, ainda, a aderência da finalidade a uma política pública relacionada a um programa específico da LDO local. Na hipótese de celebração de termo de fomento ou de colaboração para consecução de uma determinada política pública é necessária a prévia estipulação de um plano de trabalho, em consonância ao disposto na Lei Federal nº 13.219/2014.
Ainda que exista previsão orçamentária, o caráter de destinação gratuita, sem retorno dos beneficiários, torna inviável o cumprimento dessas emendas, reforçando o entendimento pela sua vedação. Nos termos do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997, é proibida a execução de programas sociais por agentes públicos durante o ano eleitoral, exceto em situações de calamidade pública, estado de emergência ou continuidade de programas que já estavam em execução no exercício anterior. Essa vedação, objetiva tanto a proteção da igualdade de condições no pleito eleitoral como a prevenção do uso indevido da máquina pública para fins eleitorais.
Por este motivo, a execução das emendas que tenham essas características, deve ser evitada, a menos que seja comprovada sua compatibilidade com os programas contínuos, atendendo também aos critérios de transparência e legalidade. De outra parte, é responsabilidade do gestor, antes do cumprimento de qualquer ementa impositiva, aferir se foi observado o percentual mínimo que necessariamente deve ser destinado às ações em saúde, assim como o percentual em despesas de capital, e ainda a compatibilidade da destinação aos programas previamente definidos na LDO e a existência de prévia lei autorizativa para a concessão de subvenção social, consoante preconiza o artigo 26 da LRF, observada a Lei nº 4320/64.
Questionamento 2 – Sendo negativa a resposta ao quesito anterior, o Gestor Municipal não incorrerá em descumprimento do orçamento ficando sujeito às sanções pertinentes, inclusive cassação do mandato?
Resposta: Como visto, se o gestor municipal não puder cumprir as emendas individuais devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não incorrerá em descumprimento do orçamento, considerando a impossibilidade de execução das emendas em razão da legislação vigente. No caso de emendas que envolvem a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios sem contrapartida, ainda que compatível tal destinação com as previsões da LDO e observado o artigo 26 da LRF, o gestor deve estar atento às proibições estabelecidas no § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997.
Se o gestor realizar transferências ou distribuições que possam ser consideradas como violação a vedação contida na Lei nº 9.504/1997, poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do mandato.
Decisão
Os membros do Pleno do TCE-PR acompanharam a proposta de voto do Conselheiro Relator José Durval Mattos do Amaral, o qual optou por responder aos questionamentos nos mesmos termos propostos pelo MPC-PR, estruturando a resposta da seguinte forma, conforme fundamentação do Acórdão nº 683/25:
Resposta 1: Não. Não se legitima a transferências de recursos públicos a entidades privadas sem a prévia observância aos preceitos da Lei Federal n.º 4320/64 (arts. 12 e 16 a 19) e ao disposto no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo necessária, ainda, a aderência da finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico da LDO local. Na hipótese de celebração de termo de fomento ou de colaboração para consecução de uma determinada política pública é necessária a prévia estipulação de um plano de trabalho, em consonância ao disposto na Lei Federal n.º 13.219/2014.
Ainda que exista previsão orçamentária, o caráter de destinação gratuita, sem retorno dos beneficiários, torna inviável o cumprimento dessas emendas, reforçando o entendimento pela sua vedação.
Nos termos do § 10 do art. 73 da Lei n.º 9.504/1997, é proibida a execução de programas sociais por agentes públicos durante o ano eleitoral, exceto em situações de calamidade pública, estado de emergência ou continuidade de programas que já estavam em execução no exercício anterior.
Essa vedação, objetiva tanto a proteção da igualdade de condições no pleito eleitoral como a prevenção do uso indevido da máquina pública para fins eleitorais. Por este motivo, a execução das emendas que tenham essas características deve ser evitada, a menos que seja comprovada sua compatibilidade com os programas contínuos, atendendo também aos critérios de transparência e legalidade.
De outra parte, é responsabilidade do gestor, antes do cumprimento de qualquer ementa impositiva, aferir se foi observado o percentual mínimo que necessariamente deve ser destinado às ações em saúde, assim como o percentual em despesas de capital, e ainda a compatibilidade da destinação aos programas previamente definidos na LDO e a existência de prévia lei autorizativa para a concessão de subvenção social, consoante preconiza o artigo 26 da LRF, observada a Lei n.º 4320/64.
Resposta 2: Não. Como visto, se o gestor municipal não puder cumprir as emendas individuais devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não incorrerá em descumprimento do orçamento, considerando a impossibilidade de execução das emendas em razão da legislação vigente.
No caso de emendas que envolvem a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios sem contrapartida, ainda que compatível tal destinação com as previsões da LDO e observado o artigo 26 da LRF, o gestor deve estar atento às proibições estabelecidas no § 10 do art. 73 da Lei n.º 9.504/1997.
Se o gestor realizar transferências ou distribuições que possam ser consideradas como violação à vedação contida na Lei n.º 9.504/1997, poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do mandato.
Informação para consulta processual
Processo nº: 402460/24 Acórdão nº: 409/24- Tribunal Pleno Assunto: Consulta Entidade: Município de General Carneiro Relator: Conselheiro José Durval Mattos do Amaral
