A previsão de cláusulas de limitação geográfica deve ser utilizada de maneira excepcional e devidamente justificada na fase de planejamento da contratação. Somente nas situações em que o objeto a ser contratado exija a delimitação territorial é que será possível a restrição editalícia de cunho geográfico.
Este é o entendimento uníssono do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) e do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) quando do julgamento do processo de consulta apresentado pelo Município de Pinhalão, cujo objeto seria a respeito da inclusão de cláusulas de limitação geográfica em editais de licitação.
A consulta
O Município de Pinhalão, representado pelo então Prefeito Dionisio Arrais de Alencar, apresentou ao TCE-PR seus questionamentos por meio de petição, a qual estava devidamente acompanhada por Parecer da Procuradoria Municipal.
Na inicial, o Prefeito narra que solicitou à Advogada parecer jurídico sobre a possibilidade de se fazer inclusão em edital de credenciamento ou licitação, de cláusula que exija que empresa licitante tenha clínica instalada no Município ou se instale no Município em tempo hábil para o início da realização de serviços clínicos de saúde, como raio-x. Em resposta ao que foi questionado, a advogada do Município se manifestou de forma contrária a esta possibilidade, alegando que tal inserção fere o princípio da isonomia e da competitividade.
Ao final, apresentou os questionamentos nos seguintes termos:
a) Poderia um ente público, com a finalidade de reduzir gastos, realizar inclusão em edital de credenciamento ou de licitação, de cláusula que exija que empresa licitante ou credenciada tenha clínica instalada no Município para poder ser contratada?
b) Caso a resposta para o item anterior seja negativa, esta exigência poderia ser feita, em caso de licitação, apenas para os licitantes vencedores, de modo que poderia ser estabelecido no edital de licitação que as empresas vencedoras deveriam se instalar no Município em tempo hábil para o início da realização de serviços de raio-X?
Juízo de Admissibilidade
Observados os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 311 e 312 do Regimento Interno do TCE-PR, o Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares recebeu a Consulta do Município de Pinhalão (Despacho nº 93/24), determinando seu encaminhamento à Escola de Gestão Pública, a fim de verificar se existem decisões com efeito normativo acerca do tema, hipótese em que o feito deverá ser devolvido a este Gabinete. Caso contrário, determinou o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Gestão Municipal e ao Ministério Público de Contas para as respectivas manifestações.
Instrução
Conforme Instrução nº 12/24, a Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TCE-PR informou a inexistência de Acórdãos com força normativa que possam auxiliar no andamento do processo, não tendo obtido resultados a busca por acórdãos referentes a obrigatoriedade de espaço físico na sede do Município contratante.
A Coordenadoria-Geral de Fiscalização (CGF), por sua vez, de acordo com o Despacho nº 134/24, informou que a decisão decorrente da presente consulta pode exercer impacto nas fiscalizações realizadas pelas áreas instrutivas vinculadas à CGF, motivo pelo qual, após o julgamento, a Coordenadoria solicitou que os autos retornem para ciência e encaminhados que se fizerem necessários.
Em seguida, a Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM), por meio da Instrução nº 5695/24, informou não ser possível o edital de licitação ou de credenciamento exigir que os licitantes possuam clínica ou estabelecimento instalado no Município, tratando-se de uma possibilidade apenas como requisito para assinatura dos contratos, visto que particulares não podem ser compelidos a incorrer em custos somente para participar do certame.
Desta forma, a CGM destacou que é possível a realização de licitação com clausula de restrição geográfica, desde que tal restrição seja relevante ou pertinente para o objeto específico do contrato e sejam apresentadas as devidas justificativas. Tal exigência somente pode ser feita ao licitante vencedor, devendo o edital fixar prazo suficiente de mobilização para início da instalação e execução dos serviços a serem prestados.
Parecer Ministerial
O Ministério Público de Contas (MPC-PR), conforme Parecer nº 381/24, inicialmente reconheceu que o ordenamento jurídico brasileiro permite que o poder público complemente a rede do SUS com serviços privados contratados ou conveniados, desde que siga as normas de direito público. Nesse contexto, destacou que o gestor municipal tem a autonomia, ou o “poder-dever”, de definir os requisitos que considera indispensáveis para uma boa execução do serviço, usando sua discricionariedade na elaboração do Edital de licitação ou credenciamento.
No entanto, o parecer esclareceu que essa autonomia não é ilimitada. As exigências do ato convocatório devem ser pertinentes e relevantes ao objeto da contratação, sendo que restrições, como a limitação geográfica, devem ser utilizadas de forma excepcional. Tal medida só se justifica se for demonstrado que é necessária e imprescindível para a vantajosidade do certame.
Diante da peculiaridade do objeto, que inclui a contratação de serviços de ferramenta para diagnóstico médico que exige o deslocamento do paciente até a unidade prestadora, entende-se plenamente possível que o certame seja circunscrito às empresas sediadas localmente como condição à contratação e não apenas como requisito para assinatura dos contratos, diferentemente do que sustentou a unidade técnica.
Nessa perspectiva, o MPC-PR argumentou que por se tratar de serviços de saúde, uma área sensível da atuação estatal, a proximidade física dos prestadores de serviço com o Município é uma exigência cabível. Em sua fundamentação, a Procuradoria-Geral considerou que uma restrição territorial está em consonância com a satisfatória execução do objeto contratual, pois busca proporcionar um melhor atendimento aos usuários.
Diante do exposto, o MPC-PR opinou que é plenamente possível que a licitação seja circunscrita a empresas sediadas localmente. O órgão justificou que, tendo em vista a peculiaridade de serviços de diagnóstico que exigem o deslocamento do paciente, não faria sentido credenciar estabelecimentos muito distantes, o que inviabilizaria a principal finalidade, que é atender a demanda local.
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas opinou para que os questionamentos sejam respondidos nos seguintes termos:
Resposta ao questionamento A) É possível ao edital de licitação ou de credenciamento cujo objeto seja a prestação de serviços na área da saúde exigir que os licitantes possuam estabelecimento instalado no município ou na respectiva região de saúde, assim como estabeleçam como condição de participação no certame a exigência de alvará sanitário, enquanto pressuposto de habilitação técnica, apresentadas as devidas justificativas na fase preparatória da licitação que demonstrem a pertinência da exigência com o objeto licitado.
Resposta ao questionamento B) Resposta prejudicada.
Decisão
Os membros do Pleno do TCE-PR, de acordo com a fundamentação contida no voto do Relator Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares, vide Acórdão nº 1825/25, manifestou-se no sentido de que, embora o MPC tenha ponderado com profundidade em seu parecer que o objeto da consulta se refere a serviço de saúde de prestação continuada no tempo, que diz respeito a área sensível da atuação do Estado, decidiu por acompanhar o entendimento da unidade técnica no sentido de que o Edital não pode fazer tais exigências aos participantes. Isso porque tal medida impede a participação dos particulares que não atendem a esses requisitos, mas que têm condições de se instalar no município posteriormente à realização da licitação, caso vençam a disputa.
Nesse sentido, entende-se que o edital somente pode exigir a efetiva instalação de clínicas ou estabelecimentos para realização dos exames como requisito para a assinatura dos contratos, e não para a participação da licitação, pois os licitantes não podem ser compelidos a arcar com custos, unicamente, para participar de um certame, já que isso restringe a competição indevidamente. Ainda que a licitação tenha por objeto uma prestação de serviços que deva ser localmente executada, não há impedimento de que empresas de outras localidades venham a apresentar proposta. Assim sendo, deve o edital fixar prazo que seja suficiente para a preparação das instalações e execuções dos serviços a serem prestados, levando – se em conta todas as exigências burocráticas, de cunho fiscal e sanitário inclusive, bem como as carências e demandas pelos serviços de raio – x da população local.
Especificamente em relação ao credenciamento, o Relator destacou que não há disputa entre os seus participantes, pois a adoção dessa modalidade de contratação pressupõe a ausência de concorrência e a possibilidade de cadastro permanente de interessados, enquanto for vigente o edital de chamamento. Essa ausência de concorrência (ou sua impossibilidade) pressupõe, também, a oferta abundante dos serviços de saúde pretendidos pelo ente contratante. Logo, a empresa que não tenha clínica instalada de imediato no Município poderá se habilitar a contratar com a Administração mediante credenciamento, em nome do princípio da igualdade. No entanto, terá de ponderar se os custos de instalação da clínica no Município do ente contratante e observar se as burocracias de cunho fiscal e sanitário compensam o investimento a ser feito.
Ante o exposto, votou-se por responder à consulta na seguinte forma:
Questionamento A) Poderia um ente público, com a finalidade de reduzir gastos, realizar a inclusão em edital de credenciamento ou de licitação, de cláusula que exija que empresa licitante ou credenciada tenha clínica instalada no município para poder ser contratada? Resposta: a previsão de cláusula de limitação geográfica deve ser utilizada como medida excepcional, em observância ao artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e Nova Lei de Licitações e devidamente justificada na fase de planejamento da contratação de clínica de raio-x, observadas as normativas e políticas sanitárias. Somente nas situações em que o objeto a ser contratado exija a delimitação territorial é que será possível a restrição editalícia de cunho geográfico. Não é possível o edital de licitação ou de credenciamento exigir que os licitantes possuam clínica ou estabelecimento de saúde instalado no município para participar do certame. O edital somente pode exigir a efetiva instalação de clínicas ou estabelecimentos como requisito para assinatura dos contratos, em observância ao princípio da competitividade, no caso de adoção da licitação, e ao princípio da igualdade, no caso de adoção do credenciamento. A harmonização desses princípios com o princípio da contratação mais vantajosa, visando a efetivação do interesse público primário de prestação de saúde à população orienta a exigência de instalação de clínicas de raio – x na localidade visada pelo edital no momento da assinatura do contrato, bem como o estabelecimento de tempo hábil aos futuros contratados para providenciarem as instalações da clínica e iniciarem a execução dos serviços, observado sempre o interesse público primário de prestação dos serviços de saúde.
Questionamento B) Caso a resposta para o item anterior seja negativa, esta exigência poderia ser feita, em caso de licitação, apenas para os licitantes vencedores, de modo que poderia ser estabelecido no edital de licitação que as empresas vencedoras deveriam se instalar no município em tempo hábil para o início da realização de serviços de raio – x? Resposta: a segunda questão já foi atendida pela primeira resposta.
Na sequência, após trânsito em julgado, os autos foram encaminhados à Diretoria de Protocolo para encerramento.
Informação para consulta processual
Processo nº: 6050/24 Acórdão nº: 1825/25 Assunto: Consulta Entidade: Município de Pinhalão Relator: Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares
