O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) decidiu, por meio do Acórdão nº 248/26 do Tribunal Pleno, que, em licitações compartilhadas conduzidas por consórcios públicos na condição de órgão gerenciador, os entes consorciados podem contratar diretamente os fornecedores contemplados na ata de registro de preços sem a necessidade de instaurar nova fase preparatória da licitação, desde que observados requisitos específicos, sendo obrigatório, como regra, a formalização de contratos administrativos autônomos por cada ente consorciado, com utilização de nota de empenho restrita às hipóteses taxativamente previstas na Lei nº 14.133/2021.
A decisão foi proferida em resposta à consulta formulada pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde (CONIMS), por meio de seu Presidente, Vilmar Schmoller, na qual se buscou orientação sobre a viabilidade jurídica de contratações realizadas pelos entes consorciados a partir de ata de registro de preços consolidada em licitação promovida pelo consórcio, especialmente quanto à necessidade de repetição das fases preparatórias do processo licitatório, à obrigatoriedade de celebração de contratos administrativos autônomos e ao correto registro dessas contratações nos sistemas de controle do Tribunal.
Petição Inicial e Parecer Jurídico
Na petição inicial, o Consórcio Intermunicipal de Saúde (CONIMS) expôs que muitos municípios consorciados vêm enfrentando exigências de reabertura de processos administrativos individuais para cada contratação, com repetição de fases já superadas no procedimento conduzido pelo consórcio, como Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência, Pesquisa de Preços e parecer jurídico, além da exigência de formalização de contratos autônomos mesmo quando o ente participou da fase de planejamento e está formalmente contemplado na ata de registro de preços.
Sustentou, ainda, que tais exigências têm gerado retrabalho, insegurança jurídica e prejuízos à eficiência administrativa, razão pela qual formulou consulta ao Tribunal de Contas visando à uniformização de entendimento em tese.
A consulta foi apresentada junto com o Parecer Técnico nº 001/2025 da Unidade de Controle Interno do CONIMS, no qual se concluiu pela regularidade das contratações realizadas pelos entes consorciados com base em licitações compartilhadas conduzidas pelo consórcio, defendendo a desnecessidade de reabertura de fases já superadas ou de produção documental redundante, desde que atendidos os requisitos legais de planejamento, vinculação à ata de registro de preços e publicidade do certame, à luz dos princípios constitucionais da eficiência, economicidade e razoabilidade.
Questionamentos
“1. Estando os entes consorciados formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada pela licitação promovida pelo consórcio, é juridicamente admissível que realizem a contratação com o fornecedor, através de nota de empenho, sem necessidade de instaurar novo processo administrativo próprio, incluindo a repetição de Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência, Pesquisa de Preços e parecer jurídico?”
“2. Nessa hipótese, é obrigatória a formalização de contrato administrativo autônomo entre cada ente consorciado e o fornecedor, ou o contrato ou a ata de registro de preços, formalizada pelo consórcio, pode servir como instrumento jurídico suficiente para a contratação?”
“3. O registro dessas contratações no sistema SIM-AM deve observar qual natureza jurídica? Existe procedimento específico previsto para contratações vinculadas à ata consolidada do consórcio? É suficiente apenas a informação do ID do Edital cadastrado pelo órgão gerenciador no sistema Atoteca?”
Instrução Técnica
A consulta foi regularmente recebida tendo em vista o cumprimento dos pressupostos de admissibilidade e aos requisitos formais previstos no art. 311 do Regimento Interno do TCE‑PR, sendo encaminhado para as unidades técnicas para instrução.
Primeiramente, manifestou-se a Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB), por meio da Informação nº 54/25, que indicou a existência de precedentes com força normativa sobre licitações compartilhadas e atuação de consórcios públicos como órgãos gerenciadores, especialmente os Acórdãos nº 1669/23‑STP e nº 3888/24‑STP.
Na sequência, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) manifestou‑se por meio da Instrução nº 325/25. A unidade técnica esclareceu que, nas licitações compartilhadas, o consórcio público atua como órgão gerenciador do certame, responsável pela condução e gerenciamento do procedimento licitatório, enquanto os entes consorciados são os efetivos destinatários da contratação.
Nesse sentido, a CAIS entendeu que não se exige dos consorciados a instauração de novo processo administrativo que implique a repetição de atos já praticados validamente pelo consórcio, como Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência, Pesquisa de Preços e parecer jurídico. Destacou, contudo, que cada ente consorciado deve produzir documentação própria capaz de demonstrar sua participação no planejamento da contratação, a justificativa para adesão à licitação compartilhada, a definição dos quantitativos pretendidos e a existência de disponibilidade orçamentária para suportar a despesa.
Em relação à formalização da contratação, a CAIS foi expressa ao afirmar que compete aos entes consorciados a celebração dos respectivos contratos administrativos, uma vez que o consórcio não figura como parte contratual, por não se beneficiar diretamente do objeto licitado. Quanto ao terceiro questionamento, a unidade técnica sugeriu o encaminhamento da dúvida à Coordenadoria de Sistemas e Informações da Fiscalização (COSIF), por se tratar de matéria operacional relacionada ao registro de dados em sistemas informatizados.
Parecer Ministerial
Concluída a instrução técnica, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), que se manifestou por meio do Parecer nº 275/25. No parecer, o MPC‑PR analisou detidamente os questionamentos formulados pelo CONIMS à luz da Lei nº 14.133/2021 e da jurisprudência consolidada do Tribunal.
Quanto ao primeiro quesito, o órgão ministerial destacou que a licitação compartilhada, prevista e incentivada pelo art. 181 da Nova Lei de Licitações, permite que o consórcio atue como órgão gerenciador, centralizando as fases preparatórias e o procedimento licitatório, de modo que os entes consorciados, uma vez formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços, podem contratar diretamente os fornecedores sem necessidade de instaurar nova fase preparatória própria. O MPC‑PR ressaltou, contudo, que essa possibilidade não afasta a obrigação de cada ente comprovar previamente seus quantitativos e a correspondente disponibilidade orçamentária.
No mesmo parecer, o MPC‑PR enfatizou que a contratação pelos entes consorciados exige, como regra, a regular formalização de instrumento contratual, sendo a utilização da nota de empenho admitida apenas nas hipóteses excepcionais expressamente previstas no art. 95 da Lei nº 14.133/2021, como nos casos de dispensa por valor ou compras com entrega imediata e integral, das quais não resultem obrigações futuras. Assim, afastou a interpretação de que a ata de registro de preços ou o contrato formalizado pelo consórcio seriam suficientes, por si sós, para vincular juridicamente os entes consorciados.
Quanto ao segundo questionamento, o MPC-PR afirmou que, conforme definido pelo Pleno do TCE‑PR nos Acórdãos nº 1669/23‑STP e nº 3888/24‑STP, compete exclusivamente aos entes consorciados a formalização de contratos administrativos autônomos decorrentes de licitação compartilhada, inclusive quando se tratar de sistema de registro de preços. Ressaltou, ainda, que essa exigência decorre da própria lógica da licitação compartilhada, na qual o consórcio atua como ente gestor do certame, mas não como contratante final.
Em relação ao terceiro quesito, que versa sobre o registro das contratações no sistema SIM‑AM e a utilização do sistema Atoteca, o MPC‑PR entendeu que se trata de dúvida de natureza eminentemente procedimental e operacional, que não se amolda aos requisitos de admissibilidade da consulta previstos no art. 311 do Regimento Interno do Tribunal, motivo pelo qual opinou pela sua prejudicialidade, orientando que o consulente buscasse esclarecimentos diretamente junto à COSIF.
Decisão
Ao apreciar o processo, o Conselheiro Relator Augustinho Zucchi apresentou voto pelo conhecimento da consulta e, no mérito, acompanhou substancialmente os entendimentos da CAIS e do Ministério Público de Contas. O Relator consignou que existe jurisprudência normativa consolidada no âmbito do TCE‑PR quanto à atuação de consórcios públicos como órgãos gerenciadores de licitações compartilhadas, reconhecendo a desnecessidade de instauração de novos procedimentos administrativos pelos entes consorciados para repetição das fases preparatórias, desde que tenham participado do planejamento da contratação.
Destacou, ainda, que a utilização de nota de empenho em substituição ao contrato administrativo somente é admitida nas hipóteses restritas do art. 95 da Lei nº 14.133/2021, sendo obrigatória, como regra, a formalização de contratos administrativos autônomos por cada ente consorciado.
Quanto ao terceiro questionamento, o Relator acolheu a prejudicialidade proposta pelo MPC‑PR, remetendo o consulente às tratativas com a COSIF.
O voto do Relator foi acolhido pelo Tribunal Pleno por voto de desempate do Presidente Conselheiro Ivens Linhares, resultando na proposta vencedora. Nos termos do Acórdão nº 248/26‑STP, o Tribunal decidiu conhecer a consulta e respondê‑la nos seguintes termos, reproduzidos integralmente:
Questionamento 1: Estando os entes consorciados formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada pela licitação promovida pelo consórcio, é juridicamente admissível que realizem a contratação com o fornecedor, através de nota de empenho, sem necessidade de instaurar novo processo administrativo próprio, incluindo a repetição de Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência, Pesquisa de Preços e parecer jurídico?
Resposta: Caso formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada em licitação promovida e gerida por Consórcio Público, mediante a prévia definição dos quantitativos almejados e a comprovação de disponibilidade orçamentária, os entes consorciados podem realizar a contratação diretamente com o fornecedor, sem a necessidade de instauração de nova fase preparatória do processo de licitação ou do procedimento auxiliar. A contratação pelos entes consorciados exige a regular formalização do instrumento contratual, ressalvada a possibilidade de utilização da nota de empenho, caso devidamente comprovada alguma das hipóteses previstas no art. 95 da NLLC.
Questionamento 2: Nessa hipótese, é obrigatória a formalização de contrato administrativo autônomo entre cada ente consorciado e o fornecedor, ou o contrato ou a ata de registro de preços, formalizada pelo consórcio, pode servir como instrumento jurídico suficiente para a contratação?
Resposta: Conforme definido pelo Tribunal Pleno deste Tribunal nas Consultas referentes aos Acórdãos nº 1669/23 e nº 3888/24, no caso de licitação compartilhada conduzida e gerenciada por Consórcio Público, compete aos entes consorciados a formalização de instrumentos contratuais autônomos.
Questionamento 3: O registro dessas contratações no sistema SIM‑AM deve observar qual natureza jurídica? Existe procedimento específico previsto para contratações vinculadas à ata consolidada do consórcio? É suficiente apenas a informação do ID do Edital cadastrado pelo órgão gerenciador no sistema Atoteca?
Resposta: Acolho a prejudicialidade proposta pelo Ministério Público de Contas, por se tratar de indagação sobre procedimento, e remeto o consulente às tratativas com a Coordenadoria de Sistemas e Informações da Fiscalização – COSIF para aclarar suas dúvidas.”
Divergência de entendimentos
Durante o julgamento, restou por vencido o voto do Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães, o qual foi acompanhado pelos Conselheiros Ivan Lelis Bonilha e Maurício Requião de Mello e Silva. A divergência se sustentou no fato de que a consulta deveria ser extinta sem resolução de mérito, com fundamento no art. 313, §4º, do Regimento Interno, por entender que os quesitos formulados já haviam sido integralmente enfrentados em decisões anteriores com força normativa, o que afastaria a existência de “dúvida em tese” apta a justificar nova consulta. O voto vencido sustentou que a reapreciação de temas já pacificados poderia fragilizar a estabilidade e a coerência da jurisprudência do Tribunal, além de desvirtuar o instrumento da consulta.
No entanto, prevaleceu o entendimento do Relator Augustinho Zucchi, no sentido de que, embora haja jurisprudência consolidada sobre a matéria, a consulta merecia conhecimento para reafirmação e sistematização das teses aplicáveis ao caso apresentado pelo CONIMS, conferindo maior segurança jurídica aos entes consorciados. Com isso, o Tribunal Pleno fixou que as diretrizes que regem as licitações compartilhadas e as contratações delas decorrentes, reforçam o papel dos consórcios públicos como órgãos gerenciadores e a responsabilidade dos entes consorciados pela formalização dos contratos administrativos.
