“Parcelas remuneratórias vinculadas ao desempenho funcional, tais como prêmios de produtividade ou incentivos por cumprimento de metas, possuem natureza remuneratória e submetem-se ao teto constitucional previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal”. Essa é a orientação do Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), acolhida pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta apresentada pelo Município de Foz do Iguaçu.
A decisão, expressa no Acórdão nº 1681/26, ocorreu no processo de Consulta nº 124234/25 formulado pelo Prefeito do Município de Foz do Iguaçu, Joaquim Silva e Luna, por meio do qual apresentou questionamentos a respeito da regularidade do pagamento do “Prêmio de Produtividade Fiscal” a servidores da administração tributária municipal.
Entenda a Consulta
O ente municipal apresentou cinco questionamentos ao TCE-PR, nos seguintes termos:
- a) Regularidade dos Pagamentos Retroativos: os pagamentos realizados a título de Prêmio de Produtividade Fiscal nos exercícios de 2018 a 2024 estão em conformidade com a legislação vigente? Caso haja irregularidades, quais medidas devem ser adotadas para mitigar eventuais danos ao erário?
- b) Efeitos da Revogação do Decreto Regulamentador: com a revogação do Decreto nº 32.415/2024 pelo Decreto nº 33.403/2025, a administração pública tem a obrigatoriedade de efetuar os pagamentos do prêmio referentes às competências de janeiro e fevereiro de 2025?
- c) Impacto no Teto Constitucional: o pagamento do Prêmio de Produtividade deve ser considerado para fins de cálculo do teto remuneratório constitucional dos servidores municipais? Em caso afirmativo, quais providências devem ser adotadas em relação aos valores pagos que tenham excedido esse limite?
- d) Obrigação de Restituição ao Erário: há necessidade de restituição de valores pagos indevidamente, considerando o princípio da boa-fé dos servidores que os receberam? Caso afirmativo, qual o procedimento adequado para a realização dessa restituição?
- e) Forma Adequada de Implementação: Para a eventual continuidade do pagamento do Prêmio de Produtividade Fiscal, é necessária a edição de uma Lei Específica pelo Legislativo Municipal, em conformidade com o Estatuto dos Servidores do Município?
Ao analisar a Consulta, o Relator, Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral, verificou que o parecer jurídico enviado pelo Município não teria abordado todos os questionamentos de modo individualizado e em sua completude. Por isso, pediu que a Prefeitura enviasse um novo parecer, mais completo. Depois que o Município atendeu a esse pedido, a consulta foi aceita para análise.
Encaminhados os autos à Coordenadoria de Apoio e de Instrução Suplementar (CAIS), a unidade técnica manifestou-se pelo não conhecimento da Consulta, considerando que os questionamentos não apenas envolvem caso concreto, mas também não podem ser respondidos em tese, sendo inaplicável a exceção prevista no artigo 311, V, §1° do Regimento Interno. Nesse sentido, recomendou que o Tribunal sequer analisasse o mérito das perguntas formuladas por Foz do Iguaçu. O fundamento foi que os questionamentos apresentavam dois problemas combinados: além de tratarem de uma situação concreta e específica do Município (e não de uma dúvida abstrata sobre a legislação), também não comportavam resposta “em tese”, isto é, de forma genérica e desvinculada do caso real.
No caso, as indagações estavam diretamente vinculadas a uma situação fática concreta com delimitação temporal e identificação nominal dos atos normativos municipais, buscando orientação específica quanto à regularidade de pagamentos já realizados entre 2018 e 2024, à obrigatoriedade das competências de janeiro e fevereiro de 2025 e aos efeitos da revogação do Decreto nº 32.415/2024 pelo Decreto nº 33.403/2025.
Por fim, a CAIS destacou que, embora as três últimas indagações (sobre teto constitucional, restituição ao erário e necessidade de lei específica) pudessem ser apreciadas em tese, por envolverem temas de índole constitucional e legal com potencial repercussão geral, no contexto apresentado permaneciam indissociavelmente atreladas à narrativa fática, o que comprometia a abstração exigida pelo art. 311, § 1º, do Regimento Interno.
Parecer Ministerial
Instado a se manifestar, o MPC-PR divergiu parcialmente da unidade técnica. Conforme o Parecer nº 99/26, embora tenha endossado o entendimento de que os questionamentos estão vinculados a caso concreto, o órgão ministerial defendeu que ao menos parte deles “envolve matérias de índole constitucional e legal com potencial repercussão geral, sendo, portanto, passíveis de apreciação em tese por esta Corte de Contas”.
Em sua fundamentação, o MPC-PR lembrou que os requisitos para a proposição de consulta estão no art. 311 do Regimento Interno, entre eles, a formulação em tese, exigência reforçada pela Súmula nº 03, segundo a qual consultas sobre caso concreto não são admitidas, salvo quando houver relevante interesse público devidamente motivado, hipótese em que a resposta será sempre em tese. No caso, o órgão ministerial reconhece que parte significativa das indagações, sobre os pagamentos de 2018 a 2024, os efeitos da revogação dos decretos e a restituição de valores concretamente percebidos, está atrelada a situação administrativa específica, cuja orientação compete, em primeiro plano, às instâncias internas do Município ou à Procuradoria-Geral do Estado (art. 124, V, da Constituição Estadual), não cabendo ao Tribunal de Contas prestar tal assessoria. Por outro lado, entende que os demais três questionamentos (teto constitucional, restituição de valores recebidos de boa-fé e necessidade de lei específica) envolvem matérias constitucionais de repercussão geral, sendo, portanto, apreciáveis em tese. Daí a solução intermediária do conhecimento parcial.
Portanto, ao analisar a questão relativa ao teto constitucional, o parecer destacou que o art. 37, XI, da Constituição Federal possui eficácia plena e aplicabilidade imediata (Tema 480 da Repercussão Geral), alcançando todas as parcelas remuneratórias, independentemente de sua denominação. Como a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que prêmios e gratificações de produtividade têm natureza remuneratória (por estarem ligados ao exercício do cargo), tais parcelas submetem-se ao teto. O MPC-PR ressalta ainda os desdobramentos da Reclamação 88319 – STF, que em sede liminar suspendeu o pagamento das verbas que atualmente não possuem expressa previsão legal.
Quanto à restituição de valores recebidos de boa-fé, o MPC-PR suscitou a aplicação do Tema 531 do Supremo Tribunal de Justiça (STJ), segundo o qual é descabida a devolução de valores pagos indevidamente a servidores em decorrência de erro de interpretação da lei pela Administração, com fundamento nos princípios da boa-fé administrativa, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. Assim, a restituição só é exigível quando comprovada a má-fé do beneficiário ou erro material evidente. Por fim, sobre a necessidade de lei específica, o MPC lembrou que o art. 37, X, da Constituição Federal determina que a remuneração dos servidores só pode ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa nos casos constitucionalmente previstos.
Diante disso, o MPC-PR opinou: (I) pelo conhecimento parcial da consulta, afastando as questões que demandam análise de caso concreto, por afronta ao requisito de formulação em tese (art. 311 do RI); e (II) na parte conhecida, pela resposta em tese de que:
(a) prêmios de produtividade têm natureza remuneratória e se submetem ao teto do art. 37, XI, da CF, observados os desdobramentos da Reclamação 88319/STF;
(b) valores recebidos de boa-fé não estão sujeitos à restituição (Tema 531/STJ), salvo má-fé ou erro material evidente; e
(c) a instituição ou manutenção de vantagens remuneratórias exige lei específica (art. 37, X, da CF), sendo vedada sua criação por atos infralegais
Decisão
Em sede de julgamento, o Relator reviu a admissibilidade da consulta, concluindo que ela deveria ser recebida apenas parcialmente, conforme defendido pelo MPC-PR. Embora tivesse inicialmente defendido que os questionamentos poderiam ser respondidos em tese, o Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral reconheceu que parte deles não possui condições de ser dissociada da situação fática apresentada, cujo enfrentamento culminaria, inevitavelmente, na análise do caso concreto.
Quanto aos demais quesitos, o Relator acompanhou integralmente o opinativo do parquet de Contas, adotando as respostas por ele propostas. Sendo assim, votou pela resposta à consulta nos seguintes termos:
- a) Parcelas remuneratórias vinculadas ao desempenho funcional, tais como prêmios de produtividade ou incentivos por cumprimento de metas, possuem natureza remuneratória e submetem-se ao teto constitucional previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal, devendo ser consideradas para fins de cálculo do limite remuneratório aplicável ao servidor público, observando-se, obrigatoriamente, os desdobramentos da Reclamação 88319 – STF, que em sede liminar suspendeu o pagamento das verbas que atualmente não possuem expressa previsão legal;
- b) Conforme tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 531, valores recebidos indevidamente por servidores públicos, não estão sujeitos à restituição quando percebidos de boa-fé em decorrência de interpretação administrativa da legislação, conforme, ressalvadas as hipóteses de comprovada má-fé do beneficiário ou de erro material evidente;
- c) A instituição ou manutenção de vantagens remuneratórias no âmbito da Administração Pública exige previsão em lei específica, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, sendo vedada sua criação ou ampliação exclusivamente por meio de atos infralegais.
Conforme a decisão expressa no Acórdão nº 1681/26, os membros do Tribunal Pleno acompanharam, por unanimidade, o voto do relator.
Informação para consulta processual
Processo nº: 124234/25 Acórdão nº: 1681/26 Assunto: Consulta Interessado: Município de Foz do Iguaçu Relator: Conselheiro Jose Durval Mattos do Amaral
